Les critiques de la loi de Régulation qui a été adoptée lundi par la Knesset ont été profondes et nombreuses. Elles viennent des politiciens israéliens de l’ensemble du paysage politique -de l’extrême-gauche à la droite, – de responsables palestiniens ainsi que de partisans d’Israël, de gouvernements européens et du monde musulman, ainsi que du propre procureur général d’Israël, et même de certains députés qui l’ont pourtant votée.

Tous semblent penser que la loi, qui autorise Israël à légaliser de manière rétroactive des logements construits illégalement sur des terrains palestiniens privés, est un tournant du conflit israélo-palestinien.

Mais avec tant de voix rivalisant pour expliquer précisément pourquoi elle est si mauvaise, il peut être facile de rater, ou de mal comprendre, l’impulsion politique israélienne qui l’a forgée à l’origine, et ainsi de dénaturer ce qu’elle signifie sur la présence d’Israël en Cisjordanie.

Dans une large mesure, la loi de Régulation ne change quasiment rien. Dans le cadre de la loi jordanienne sur les terrains, qui s’applique toujours en Cisjordanie – Israël n’a jamais appliqué sa propre loi civile, et le territoire est donc gouverné par une combinaison de différents systèmes juridiques imposés par ses anciens dirigeants et les ordres émis par l’armée israélienne depuis 1967 – l’autorité gouvernant le territoire a déjà le droit de saisir des terrains privés au bénéfice de l’intérêt public.

La loi jordanienne est bien plus étendue et permissive sur ce qui constitue un « intérêt public » que ne l’est la loi civile israélienne dans les frontières d’Israël, et ce que l’administration militaire d’Israël fait en Cisjordanie.

Ainsi, la nouvelle loi de Régulation ne permet pas soudainement, comme cela a beaucoup été dit, à l’Administration civile, l’agence israélienne qui administre la Cisjordanie sous les auspices de l’armée, de saisir des propriétés privées pour des implantations israéliennes.

L’Administration civile a déjà le droit de le faire, du moins en théorie, et laissons pour le moment la question plutôt importante du droit international et de ses obligations. En fait, la loi de régulation exige qu’elle le fasse.

Là où les Israéliens ont construit des implantations sur des terrains palestiniens privés de bonne foi, c’est-à-dire sans savoir qu’il s’agissait de propriétés privées, ou ont reçu le consentement de facto du gouvernement d’occuper illégalement les lieux, l’Administration civile est à présent obligée de mener la saisie au nom des Israéliens en échange d’une compensation de l’Etat versée aux propriétaires, équivalente à 20 années de loyer ou à 125 % de la valeur estimée du terrain.

Naftali Bennett, ministre de l'Education et président de HaBayit HaYehudi, à droite, la ministre de la Justice Ayelet Shaked, à gauche, et le chef de l'opposition, Isaac Herzog, au centre, juste avant le vote de la loi de Régulation à la Knesset, le 6 février 2017. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Naftali Bennett, ministre de l’Education et président de HaBayit HaYehudi, à droite, la ministre de la Justice Ayelet Shaked, à gauche, et le chef de l’opposition, Isaac Herzog, au centre, juste avant le vote de la loi de Régulation à la Knesset, le 6 février 2017. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Et c’est ici que repose le fait le plus important de la loi du point de vue du débat interne israélien : elle n’est en fait pas dirigée contre les propriétaires palestiniens (même si, bien sûr, elle les affecte par-dessus tout), mais contre l’Etat israélien.

Depuis des décennies, la gauche israélienne accuse les agences publiques de choyer et d’encourager le mouvement des implantations. En 2005, le gouvernement d’Ariel Sharon avait publié le rapport Sasson, écrit par l’ancienne procureure générale de l’Etat Talia Sasson, qui détaillait la complicité de ces agences dans les constructions illégales en Cisjordanie.

Comme l’a souligné cette semaine l’un des partisans de droite de la loi de Régulation auprès du Times of Israël, les premières centaines de maisons construites dans l’implantation d’Ofra, dans le nord de la Cisjordanie, dans les années 1980 et 1990, ont été construites sans zonage approprié ni autorisation d’aucune sorte.

Mais suite au rapport, et en conformité avec les politiques des différents gouvernements depuis la fin des années 1990, l’application du zonage et les exigences de planification sont devenues de plus en plus strictes. Il n’est plus facile de construire sans autorisation dans des endroits comme Ofra ou Beit El.

Les détracteurs des implantations parlent constamment de leur incessante croissance, mais les habitants de ces implantations idéologiquement ancrées dans les profondeurs de la Cisjordanie ont le sentiment contraire, que leur croissance est étouffée par un Etat qui, même dirigé par la droite, les voit comme un ennemi.

Ironiquement, cette tension entre le mouvement des implantations et l’Etat n’est nulle part plus évidente que dans la manière dont la loi justifie la saisie de terrains. Pour autoriser ces saisies, l’article 3 de la loi demande qu’une de ces deux conditions soit remplie : la « bonne foi » précédemment mentionnée, « ou que l’Etat ait donné son accord à la mise en place [de l’implantation]. »

C’est un « ou » important, puisqu’il signifie que la saisie est possible même en cas de mauvaise foi, même si le terrain a explicitement été utilisé en sachant qu’il appartenait à des Palestiniens, tant que le soutien de l’Etat peut être démontré.

L'implantation d'Ofra, dans le centre de la Cisjordanie, le 17 novembre 2016. (Crédit : Lior Mizrahi/Flash90)

L’implantation d’Ofra, dans le centre de la Cisjordanie, le 17 novembre 2016. (Crédit : Lior Mizrahi/Flash90)

Et l’article 2 de la loi assure qu’il ne sera pas difficile de démontrer un tel soutien. Il définit « l’accord de l’Etat » ainsi : « explicitement ou implicitement, avant ou après les faits, notamment dans l’assistance à la mise en place d’infrastructure, dans l’accord d’incitations, dans la planification, dans la publicité conçue pour encourager la construction ou le développement, ou dans la participation financière ou non-financière » pendant la mise en place de l’implantation.

Si une agence publique a pavé une route, fourni de l’électricité ou simplement envoyé les forces de sécurité protéger des logements, les habitants illégaux peuvent affirmer qu’il y a eu un « accord de l’Etat ».

Le rapport Sasson a posé la question de l’aide gouvernementale non reconnue aux constructions illégales au programme du débat national, ce qui devait être une première mesure explicite pour faire cesser cette aide. La loi de régulation inverse cette intention, transformant le soutien gouvernemental en raisonnement juridique pour autoriser de manière rétroactive la construction que le rapport même devait aider à geler.

Il est difficile d’imaginer que cette parfaite inversion du rapport Sasson soit accidentelle. Les premières versions de la loi de Régulation ont été écrites par les conseillers de Bezalel Smotrich, de HaBayit HaYehudi, l’ancien directeur de Regavim, une association israélienne de droite qui travaille sur le droit des terrains et les implantations.

Ainsi, elle a été formulée par des avocats connaissant à fond ces sujets et les questions soulevées par le rapport Sasson, et avec la politique d’implantation israélienne depuis sa publication.

« Occupation »

Pour le procureur général Avichai Mandelblit, le problème posé par la loi va cependant plus loin que ce coup de semonce agressif dans la guerre culturelle entre la gauche et la droite.

Dans sa toute première phrase, la loi proclame que « l’objet de cette loi est d’apporter de l’ordre dans l’implantation en Judée et en Samarie et de permettre son établissement et son développement continus. »

Avichai Mandelblit, procureur général d'Israël, pendant une réunion de la commission de la Justice, du Droit et de la Constitution de la Knesset, le 18 juillet 2016. (Crédit : Miriam Alster/Flash90)

Avichai Mandelblit, procureur général d’Israël, pendant une réunion de la commission de la Justice, du Droit et de la Constitution de la Knesset, le 18 juillet 2016. (Crédit : Miriam Alster/Flash90)

Depuis 50 ans, Israël affirme officiellement que la Cisjordanie n’est pas « occupée », au sens du terme utilisé dans la quatrième Convention de Genève, mais simplement « disputée ». La raison juridique – la Convention définit comme « occupés » uniquement les territoires pris par un Etat en temps de guerre à un autre Etat qui y était souverain ; la Cisjordanie n’était pas un territoire jordanien souverain quand Israël l’a conquise en 1967 – peut être convaincante pour beaucoup d’Israéliens, mais n’influence quasiment personne d’autres sur Terre.

Cet argument a également l’épineux inconvénient de laisser sans réponse la question fondamentale du statut exact des millions de Palestiniens vivant dans ce territoire non occupé, qui ne sont pas, et ne veulent pas être – et les Israéliens ne veulent pas qu’ils le soient – des citoyens d’Israël.

Depuis 1967, la réponse d’Israël, sur la scène internationale et à sa propre Haute cour de Justice, a été de faire la distinction entre le peuple et le territoire, en appliquant à la population palestinienne, mais pas au territoire, les protections de l’ « occupation » garanties par la quatrième Convention de Genève. (Cette distinction n’est pas totalement innovante. La propre définition de la Convention des « personnes protégées » est simplement ceux « qui, à un moment quelconque et de quelque manière que ce soit, se trouvent, en cas de conflit ou d’occupation, au pouvoir d’une Partie au conflit ou d’une Puissance occupante dont elles ne sont pas ressortissantes. »)

La plainte de Mandelblit n’est pas simple. La loi de Régulation enfonce cette construction légale délicate et, pour Israël, indispensable, comme un éléphant dans un magasin de porcelaine. Elle est la première législation de la Knesset d’une loi civile qui s’applique directement aux Palestiniens en Cisjordanie, et elle le fait sans même leur conférer, comme Israël l’a fait dans le passé à Jérusalem Est ou sur le plateau du Golan, les plus larges protections légales de la loi civile israélienne.

« Un Etat ne peut légiférer que là où il est souverain », a déclaré mardi Talia Sasson au Times of Israël. « La théorie fondamentale, c’est que le peuple est souverain, que nous choisissons des représentants et qu’ils décident de la manière de se comporter au sein de ce territoire [souverain]. »

Par exemple, la Knesset israélienne n’a pas d’autorité pour légiférer la circulation à Paris ou le plan d’allocation des sols de Londres. La loi suit la souveraineté.

« Donc cette loi qui affirme s’appliquer à l’extérieur du territoire [souverain] israélien ne peut pas être une loi constitutionnelle », a déclaré Sasson, qui préside à présent le conseil d’administration du New Israel Fund.

Talia Sasson (photo credit: CC-BY-ND Ralph Alswang/Flickr)

Talia Sasson (Crédit : Ralph Alswang/CC-BY-ND/Flickr)

Et c’est pour cela qu’il est certain que la loi sera remise en cause par la Haute cour de Justice, a-t-elle ajouté.

« Si je suis juge à la Haute cour, ma première question au procureur de l’Etat [défendant la loi] serait ‘ne m’expliquez pas quelles revendications nous avons sur le territoire, ce n’est pas la question ici, mais plutôt par quelle autorité’ » Israël légifère une loi civile sans d’abord définir le territoire comme soumis à la loi civile israélienne, avec toutes les conséquences que porteraient une telle désignation.

La loi de Régulation est un tournant potentiel, pas en raison des pouvoirs qu’elle confère ou des exigences qu’elle demande aux organes de l’Etat, mais pour le simple fait qu’elle semble pénétrer cette membrane juridique prudemment construite entre l’Israël souverain et démocratique d’une part, et la population palestinienne occupée, ou du moins, selon les termes de la quatrième Convention de Genève qu’Israël a signée, protégée spécialement comme si elle était occupée, de l’autre.

Abattez cette barrière, cet acte d’équilibre juridique qui a duré cinq décennies, et Israël fera face à une question fondamentale : pourquoi certaines des personnes vivant sous le contrôle civil de l’Etat israélien sont des citoyens, mais pas d’autres ?

Abattez cette barrière, cet acte d’équilibre juridique qui a duré cinq décennies, et Israël fera face à une question fondamentale : pourquoi certaines des personnes vivant sous le contrôle civil de l’Etat israélien sont des citoyens, mais pas d’autres ?

Les détracteurs d’Israël s’étouffent devant tant de légalisme. Cinquante ans après la guerre des Six Jours de 1967, demandent-ils, n’est-ce pas de fait la situation des Palestiniens ?

Et pourtant, dans le discours israélien, la loi et les jurisprudences israéliennes, la délimitation est perçue comme une protection fondamentale de la démocratie israélienne.

Les Palestiniens n’ont pas été naturalisés, ont souligné les gouvernements et les tribunaux israéliens depuis des décennies, uniquement parce que nous attendons la paix et la séparation. Leur condition est provisoire, temporaire, même si la résolution est attendue depuis longtemps.

Si vous m’enlevez cet argument, s’il n’y a plus de distinction claire entre le statut légal du territoire israélien souverain et celui de la Cisjordanie, a demandé Mandelblit ces derniers mois aux députés pendant les débats sur la loi, comment vais-je continuer à défendre la politique d’Israël en Cisjordanie ? Si les Palestiniens peuvent à présent être soumis directement à la loi civile israélienne, pendant combien de temps encore vais-je pouvoir continuer à justifier le fait qu’ils ne peuvent pas voter pour l’institution qui crée de fait cette loi ?

« Habitants »

Rien de tout cela n’est perdu pour les partisans de la loi. Ils savent aussi que la loi sera très probablement rejetée par la Haute cour de Justice.

Le juge Zvi Handel de la Haute cour a entendu le recours déposé mercredi par 17 municipalités palestiniennes et deux ONG contre la loi de la Régulation. Il a accordé à l’État un délai de 30 jours pour préparer sa défense dans cette loi très controversée.

Et pourtant, la campagne de HaBayit HaYehudi et de l’aide droite du Likud pour promouvoir la loi, à laquelle même le Premier ministre Benjamin Netanyahu s’est opposé, valait les problèmes et sa chute potentielle, pensent-ils, en raison du message vital qu’elle devait transmettre.

Le droit international exige qu’une « puissance occupante » prenne soin des besoins des habitants d’un territoire capturé ou occupé. Ces 20 dernières années, les gouvernements israéliens ont assidûment évité de mener d’importantes saisies de terrains palestiniens privés faites uniquement au bénéfice des implantations israéliennes, par exemple pour construire une route d’accès à de telles implantations.

L'implantation d'Avnei Hefetz, à l'est de Tulkarem, le 31 juillet 2009. Illustration. (Crédit : Gili Yaari/Flash90)

L’implantation d’Avnei Hefetz, à l’est de Tulkarem, le 31 juillet 2009. Illustration. (Crédit : Gili Yaari/Flash90)

Comme Mandelblit lui-même l’a affirmé à chaque député prêt à l’écouter, les autorités israéliennes en Cisjordanie s’en sont tenues à une politique constante en ne saisissant des terrains palestiniens privés que dans le cas où l’utilisation publique du terrain bénéficierait aussi, ou d’abord à la population palestinienne locale.

Un partisan de la loi de Régulation familier de son développement a déclaré cette semaine au Times of Israël que « le résultat de cette politique israélienne est que nous acceptons une interprétation légale qui voit la population israélienne [de Cisjordanie] comme ne faisant pas partie de ses ‘habitants’. Ceci comprend des Israéliens qui y vivent depuis 40 ans. »

Et c’est ici que repose le message le plus profond, la déclaration de principe qui rend acceptable le risque juridique et l’échec diplomatique, même si la loi est finalement annulée par la Haute cour : la population israélienne en Cisjordanie y est chez elle, sa présence est légitime et juste, ils sont autant des « habitants » de la Judée et de la Samarie que les Palestiniens.

Ce n’est pas un message adressé à l’étranger, mais aux Israéliens, et particulièrement aux responsables gouvernementaux qui, en pratique, et malgré des proclamations souvent extravagantes du contraire, semblent douter de cet argument.

C’est l’étrange ironie qui est au cœur de la loi de Régulation : elle est moins un signal fiable de ce que réserve le futur à la politique israélienne en Cisjordanie – aucun de ceux qui n’ont voté cette loi ne pense qu’elle survivra à la Haute cour – qu’une réflexion sur le profond sentiment d’aliénation et de vulnérabilité qui infiltre les implantations même qui, du moins superficiellement, semblent gagner tant de pouvoir par son adoption.