Les efforts de paix israélo-palestiniens de 2013-14 étaient condamnés à l’échec en raison des objectifs irréalistes poursuivis par les Etats-Unis et ce, dès le début, selon un nouveau rapport rédigé par un responsable israélien. Et l’échec inévitable des discussions s’est accéléré en raison des erreurs graves faites durant les négociations par les Etats-Unis – et en particulier par le secrétaire d’Etat John Kerry, a indiqué le négociateur de paix, Michael Herzog.

Dans un long article, Herzog a expliqué que Jérusalem, Ramallah et Washington avaient tous trois contribué à la rupture des négociations en avril 2014 : « Toutes les parties ont fait des erreurs, chacune exacerbant l’autre et contribuant à une dynamique négative ».

Mais il attribue toutefois une responsabilité dévastatrice à Kerry, qui a initié et dirigé les discussions. Il écrit que Kerry « ne mérite certainement pas les calomnies proférées contre lui par certains Israéliens » mais il souligne la confiance en soi excessive et le manque de sensibilité du haut-diplomate.

Il indique également que Kerry, dès le début, a créé des confusions. Le secrétaire d’Etat aurait mal présenté les positionnements israéliens aux Palestiniens et l’équipe américaine dirigée par l’ancien secrétaire d’Etat pourrait avoir délibérément induit les parties en erreur.

Après avoir lancé avec insistance des négociations portant sur l’objectif inatteignable de la conclusion d’un accord de paix final en moins d’un an, Kerry a dès lors mal géré les débats, accuse Herzog, qui était membre de l’équipe de négociations israélienne, dirigée par la ministre de la Justice de l’époque, Tzipi Livni.

Herzog, frère du leader du parti travailliste Isaac et fils de l’ancien président Chaim, est un brigadier général à la retraite qui a été à la tête de la Branche de la Planification stratégique de l’armée israélienne et qui a occupé les fonctions de chef de cabinet du ministre de la Défense. Il précise n’avoir jamais été affilié au niveau politique.

Le secrétaire d'État américain John Kerry, la ministre israélienne de la Justice (d'alors) et négociatrice en chef Tzipi Livni et le négociateur en chef palestinien, Saeb Erekat répondent aux questions des journalistes, le 30 juillet 2013 (Crédit photo: US State Department/domaine public)

Le secrétaire d’État américain John Kerry, la ministre israélienne de la Justice (d’alors) et négociatrice en chef, Tzipi Livni et le négociateur en chef palestinien, Saeb Erekat répondent aux questions des journalistes, le 30 juillet 2013 (Crédit photo: US State Department/domaine public)

Mike Herzog (Crédit : Washington Institute)

Mike Herzog (Crédit : Washington Institute)

Kerry ne serait pas parvenu à comprendre pleinement « la psychologie des parties ou les nuances délicates de leurs relations », écrit Herzog, qui a participé à la majorité des négociations entre Israël et les Palestiniens, les Syriens et les Jordaniens depuis 1993.

« A certains moments, il paraissait plus déterminé que les parties ne l’étaient elles-mêmes. Il les poussait au-delà de leurs limites, il établissait des objectifs et des délais irréalistes, et il prenait sur lui des poids qu’il n’aurait pas dû prendre – avec cette conviction que son propre pouvoir ou sa persuasion personnelle pourrait dépasser n’importe quel obstacle », dit-il.

Par exemple, l’ancien secrétaire d’Etat avait donné des informations erronées à Ramallah concernant la ferme opposition d’Israël pour la libération des prisonniers sécuritaires palestiniens. C’est l’un des malentendus déterminants qui aurait mené à la rupture des pourparlers, selon Herzog.

Kerry avait également insisté sur la combinaison des négociations qu’il présidait et d’un canal de communication informel, détruisant les progrès tangibles qui avaient été effectués entre les parties.

Saeb Erekat, à gauche, John Kerry, au centre et Tzipi Livni lors d'une conférence de presse à Wahington, en juillet 2013. (Capture d'écran : Deuxième chaîne )

Saeb Erekat, à gauche, John Kerry, au centre et Tzipi Livni lors d’une conférence de presse à Wahington, en juillet 2013. (Capture d’écran : Deuxième chaîne )

Une perte de temps et d’énergie

« Réaliser un accord en neuf mois était clairement irréaliste au vu des différends très significatifs et de la méfiance entre les parties. « On aurait dû le réaliser dès le début », écrit Herzog dans le magazine The American Interest, dans un article intitulé « Dans la boîte noire des pourparlers israélo-palestiniens ».

Et pourtant, Kerry s’est attaché à cet « objectif titanesque » de trouver un accord sur toutes les questions déterminantes dans un laps de temps court.

« Le résultat a été la perte d’un temps précieux et un gaspillage d’énergie dans la première phase de négociations. Les deux parties auraient dû tout d’abord tenter de s’accorder sur les grandes lignes de négociations pour résoudre les problèmes fondamentaux », selon Herzog.

Kerry avait établi des règles de base pour les discussions avec les deux parties séparément, ce qui est devenu une source de grave confusion et de malentendus et a entraîné l’effondrement du processus, accuse Herzog.

Avant d’accepter de participer aux négociations, le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas avait demandé à de multiples reprises qu’Israël libère un certain nombre de prisonniers sécuritaires palestiniens, parmi eux plusieurs Israéliens arabes.

Jérusalem avait dit aux Américains refuser de libérer des citoyens israéliens condamnés par les propres tribunaux du pays. Mais l’état juif avait été « rapidement surpris de découvrir que Kerry avait malgré tout promis ces libérations à Abbas, arguant plus tard d’un malentendu avec Israël », selon Herzog.

De plus, les règles de base autorisaient Israël à déterminer les conditions de la libération des détenus. Le Premier ministre Benjamin Netanyahu, suivant l’avis de ses chefs sécuritaires, avait donc reporté la libération des prisonniers susceptibles de se tourner à nouveau vers le terrorisme au quatrième et dernier round de pourparlers.

Il avait également insisté sur le fait que dix prisonniers sur les 108 seraient expulsés vers Gaza, la Jordanie ou ailleurs et qu’ils ne seraient pas autorisés à revenir en Cisjordanie.

« Et pourtant, les Palestiniens ont affirmé qu’il existait un accord entre Abbas et Kerry attestant que tous les prisonniers seraient libérés ‘chez eux’ – une déclaration qui nous a été plus tard confirmée par l’équipe américaine », écrit Herzog. « L’un des hommes de Kerry nous a expliqué ultérieurement, pour s’excuser, que durant sa rencontre avec Abbas, le Secrétaire n’avait pas pris conscience de cette nuance ».

Des Palestiniens fêtent la libération du troisième groupe de prisonniers à Ramallah, le 31 décembre 2013 (Crédit : Issam Rimawi/Flash90)

Des Palestiniens fêtent la libération du troisième groupe de prisonniers à Ramallah, le 31 décembre 2013 (Crédit : Issam Rimawi/Flash90)

Le refus de Jérusalem de libérer le dernier contingent de prisonniers à la date prévue avait poussé Abbas, le 1er avril 2014, à signer les documents pour joindre 15 instances internationales, ce qui contrevenait à un engagement préalable garantissant le rejet de toute initiative unilatérale pour la reconnaissance d’un état de « Palestine ».

Israël avait alors réagi en émettant des appels d’offre pour 708 unités de logement à Jérusalem-Est, une initiative dont les critiques – ainsi que celle de Kerry – attribuaient inexactement à l’origine de la rupture des pourparlers.

Netanyahu n’avait jamais fait la promesse de geler la construction d’implantations durant les négociations, à aucun moment, note Herzog. En fait, les Israéliens avaient dit à Kerry qu’ils annonceraient la construction de 1 200 – 1 500 unités de logements au-delà de la Ligne verte qui coïnciderait avec chaque phase de libération de prisonniers.

« Kerry faisait attention à ne pas apporter une approbation formelle à une politique à laquelle s’opposait officiellement le gouvernement américain, mais en réalité, il l’avait accepté dans le cadre du contexte des négociations qui mettraient fin au conflit », dit Herzog. « Il diffusait une image auprès des Palestiniens mais le langage et le ton qu’il utilisait n’étaient pas clairs ».

Confusion délibérée?

Sur la gestion américaine des pourparlers, Herzog indique qu’à chaque fois qu’un négociateur américain était amené à présenter une certaine position aux Israéliens ou aux Palestiniens, il était impossible de savoir si ce positionnement représentait celui de Washington ou de l’autre partie.

Les Américains pourraient avoir semé délibérément la confusion pour « permettre aux Etats Unis d’avoir une plus grande marge de manœuvre entre les deux parties », suggère-t-il. « Cela a plutôt développé des suspicions : que l’Amérique ne partageait pas nécessairement des contenus identiques avec nous ».

John Kerry, secrétaire d'Etat américain (au centre), la négociatrice israélienne Tzipi Livni (à gauche) et le négociateur palestinien Saeb Erekat, à Washington, en juillet 2013. (Crédit : département d'Etat)

John Kerry, secrétaire d’Etat américain (au centre), la négociatrice israélienne Tzipi Livni (à gauche) et le négociateur palestinien Saeb Erekat, à Washington, en juillet 2013. (Crédit : département d’Etat)

Ce qui a particulièrement nui au processus, a-t-il continué, est l’insistance de Kerry concernant le lancement de pourparlers en parallèle des canaux de communication informels pré-existants qui étaient déjà en cours et qui promettaient de donner des résultats substantiels.

Herzog évoque ces discussions informelles, discrètement menées par des individus au nom de leurs leaders respectifs. Avant que Kerry ne lance publiquement ses négociations entre les deux parties – dirigées par Livni et Saeb Erekat, un haut-responsable de l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) – le président Barack Obama avait pour sa part qualifié les débats secrets de « seule modalité possible ».

Mais Kerry avait insisté pour l’adoption combinée d’un canal de négociations public.

« Sa position avait suscité la controverse au sein de l’administration Obama : Devait-on investir un capital politique dans un canal public parallèle, alors que de nombreuses personnes pensaient qu’il aurait peu de chances d’aboutir, ou devait-on seulement attendre et donner aux pourparlers secrets la possibilité de réussir ? Kerry a insisté et il a eu ce qu’il voulait », écrit Herzog.

Du mois de juillet au mois de décembre 2013, les deux canaux de communication ont fonctionné en parallèle. « Et c’est une compétition prévisible qui a émergé. Comme on s’y attendait, une fois que les participants aux pourparlers publics ont pris conscience du canal informel et de ses contenus, ils se sont opposés à l’idée de n’être qu’un faire-valoir et de servir de couverture », se rappelle Herzog.

« Avec le temps, j’ai vraiment eu l’impression que Kerry avait tranquillement encouragé la concurrence, comme s’il se détachait de son investissement et qu’il attendait de voir lequel des deux canaux serait le plus fructueux. Je l’ai mis en garde en lui disant que cette approche pourrait finalement détruire les progrès sans précédent qui avaient été réalisés pendant plus de deux ans d’efforts méticuleux. Cela a été le cas », dit-il.

L’abandon du canal de communication informel pour les négociations publiques a été « une erreur majeure », estime Herzog.

Le secrétaire d'État américain John Kerry organise un dîner pour la ministre israélienne de la Justice et négociatrice en chef Tzipi Livni et le négociateur en chef palestinien Saeb Erekat (Crédit : US State Department/domaine public)

Le secrétaire d’État américain John Kerry organise un dîner pour la ministre israélienne de la Justice et négociatrice en chef Tzipi Livni et le négociateur en chef palestinien Saeb Erekat (Crédit : US State Department/domaine public)

Au mois de mars 2014, alors qu’il ne restait que neuf mois pour la conclusion des négociations, les Israéliens ont cherché à s’engager directement avec leurs homologues palestiniens pour sauver le processus chancelant.

Ils ont été choqués de découvrir que les Américains avaient apparemment donné une fausse information aux Palestiniens sur l’issue d’un vote qui devait se faire au sein du cabinet israélien.

« En comparant les notes, les Palestiniens nous ont dit comment, à neuf occasions différentes, les jours qui avaient précédé, les Américains leur avaient donné les horaires spécifiques de réunion du cabinet pour le vote sur la libération des détenus », se souvient Herzog. « Nous étions restés bouche bée. Personne, de notre côté, n’avait déterminé une heure spécifique pour cette rencontre du cabinet… A ce jour, je suis encore déconcerté par cet épisode ».

Pourtant, dit Herzog, malgré les nombreux faux-pas qui ont condamné les négociations, Kerry mérite d’être salué pour « son engagement, sa détermination, son intelligence et pour son rôle indispensable dans la mise en avant du processus ».

Herzog écrit qu’il « ne mérite absolument pas les calomnies à son encontre proférées par certains Israéliens. Sa mission était peu enviable dans la mesure où il luttait pour négocier simultanément avec les Israéliens, les Palestiniens et la Maison Blanche ».

L’accord-cadre

Les efforts visant à sauver les pourparlers ont permis de définir un accord-cadre, destiné à sauvegarder tout progrès qui était réalisé dans la résolution des questions essentielles lors des pourparlers.

Herzog ne divulgue pas les termes exacts contenus dans le document mais offre un aperçu de l’étendue des concessions auxquelles les deux parties étaient prêtes.

En ce qui concerne les arrangements sécuritaires, les Palestiniens, par exemple, souhaitaient accepter une présence militaire israélienne dans certaines parties de la Cisjordanie pendant une période de cinq ans, période qui aurait été suivie par le déploiement indéfini de forces étrangères.

Israël avait refusé cela, exigeant à la place une présence militaire israélienne à long terme dans la vallée du Jourdain.

« Netanyahu réfléchissait alors à l’échelle de décennies », selon Herzog.

Le secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon (au centre), aux côtés de l'ambassadeur israélien à l'ONU Danny Danon (à gauche) et le secrétaire d'Etat américain John Kerry, à un évènement spécial intitulé "La bataille pour le sionisme aux Nations unies". Sont également présents sur la photo (de gauche à droite) : le président du comité juif américain David Harris; Samantha Power, représentante permanente des Etats-Unis à l'ONU; Isaac Herzog, dirigeant du Parti travailliste israélien, et Michael Herzog, le 11 novembre 2015. (Crédit : UN Photo/Mark Garten)

Le secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon (au centre), aux côtés de l’ambassadeur israélien à l’ONU Danny Danon (à gauche) et le secrétaire d’Etat américain John Kerry, à un évènement spécial intitulé « La bataille pour le sionisme aux Nations unies ». Sont également présents sur la photo (de gauche à droite) : le président du comité juif américain David Harris; Samantha Power, représentante permanente des Etats-Unis à l’ONU; Isaac Herzog, dirigeant du Parti travailliste israélien, et Michael Herzog, le 11 novembre 2015. (Crédit : UN Photo/Mark Garten)

« Finalement, les Etats Unis et les Israéliens avaient convenu que le temps imparti devait se baser sur un critère spécifique. Le débat sur quel critère et qui devrait juger de sa pertinence n’a jamais été pleinement résolu au cours de cette phase », rapporte-t-il.

Tout en rejetant la demande des Palestiniens d’un « droit au retour » des réfugiés, Israël et les Américains avaient réfléchi à « autoriser certains Palestiniens à entrer en Israël sur une base individuelle et humanitaire et à la seule discrétion d’Israël ».

Washington était également apparu bien disposé pour répondre à une requête d’Israël, qui demandait qu’un accord de paix reconnaisse la souffrance des Juifs ayant fui les pays arabes après la création de l’état d’Israël, avec la mise en place d’un mécanisme d’indemnisation.

La question de Jérusalem était restée absolument non-résolue, écrit Herzog, en partie parce que Ramallah avait insisté – avec l’approbation américaine – pour qu’Israël reconnaisse explicitement Jérusalem-Est comme capitale palestinienne.