Washington (JTA) – Pendant sa campagne présidentielle, Donald Trump a affirmé que l’accord sur le nucléaire iranien était « le pire contrat » qui soit.

Ce qu’il voulait en faire n’a jamais vraiment était très clair : lors de la conférence politique de l’AIPAC, le plus important lobby pro-israélien américain, en mars 2016, Trump a déclaré dans le même discours qu’il avait l’intention de « démanteler » l’accord, puis de « l’imposer ».

Maintenant président, Trump semble se diriger vers le démantèlement. A la mi-juillet, son administration a certifié l’adhésion de l’Iran aux termes de l’accord, et le secrétaire d’État Rex Tillerson, le secrétaire à la Défense James Mattis et le conseiller de sécurité nationale H.R. McMaster ont convaincu Trump de rester dans l’accord. Trump a dit ensuite qu’il ne s’exprimerait plus à ce sujet avant la prochaine date de certification, prévue à la mi-octobre.

Et dans les jours qui ont suivi cette certification, Foreign Policy a indiqué que Trump avais mis en place une équipe spéciale pour lui donner une voie de sortie de l’accord, écartant apparemment Tillerson, partisan de la certification. Dans cette équipe, on trouvant Steve Bannon, son ancien conseiller en stratégie, et Sebastian Gorka, qui a lui aussi quitté la Maison Blanche. Ils étaient tous deux connus pour leur volonté de diminuer les engagements internationaux des Etats-Unis.

Tout chemin a ses périls. Les signataires de l’accord de 2015, qui lève une partie des sanctions iraniennes en échange de l’annulation de son programme nucléaire, sont l’Iran d’une part et les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l’Allemagne, la Chine et la Russie d’autre part. La clé du succès de tout retrait américain est de savoir dans quelle mesure ses quatre partenaires – et d’autres partenaires commerciaux majeurs de l’Iran, comme la Corée du Sud et l’Inde – s’y associeront.

Le président iranien Hassan Rouhani lors d'une conférence de presse à Téhéran, le 17 janvier 2017. (Crédit : Atta Kenare/AFP)

Le président iranien Hassan Rouhani lors d’une conférence de presse à Téhéran, le 17 janvier 2017. (Crédit : Atta Kenare/AFP)

Si les États-Unis ne respectent pas l’accord, le dilemme pour ces pays est de savoir ce qui leur coûte le plus cher : s’aliéner les États-Unis en commerçant avec l’Iran ou mettre à mal les intérêts économiques domestiques en adoptant des sanctions américaines sévères contre le pays pétrolier.

Moins l’idée de l’administration de Trump de se retirer est convaincante, plus il est probable que d’autres nations ne coopèrent pas et continuent à faire affaire avec l’Iran, ouvrant la voie à une hausse de l’isolement des États-Unis sur la scène mondiale.

« Les Européens pourraient étudier leurs options si les Etats-Unis nuisent déraisonnablement à l’accord », a dit Ellie Geranmayeh, chercheur associé du Conseil européen des relations étrangères, en charge du programme Afrique du Nord et Moyen Orient.

Lors d’une conférence téléphonique organisée par J Street, groupe juif américain et libéral qui a soutenu l’accord, Geranmayeh a déclaré que les responsables européens prévoyaient de tout faire pour empêcher que l’administration Trump ne se désolidarise de l’accord.

« Le défi au cours des prochains mois est de garder en vue les États-Unis, et Trump personnellement, afin qu’ils restent dans l’accord, a déclaré Geranmayeh. Au cours des 90 prochains jours, vous verrez beaucoup d’activité [des diplomates européens] vers Capitol Hill et au département d’Etat. »

Mark Dubowitz, qui dirige la Fondation pour la défense des démocraties, un groupe opposé à l’accord, a déclaré que les Européens resteraient probablement dans l’alliance, en particulier si l’objectif de l’administration de Trump était de ne pas quitter l’accord, mais de le reconfigurer.

« Je ne pense pas que les Européens risqueront une guerre transatlantique contre l’administration Trump, en particulier si elle ne cherche pas à abroger l’accord, mais à l’améliorer en s’attaquant à certains des défauts du JCPOA existant », a-t-il déclaré en utilisant le nom officiel de l’accord nucléaire, le Joint Comprehensive Plan of Action.

Voici un aperçu des voies de sortie possibles de l’accord avec l’Iran pour les États-Unis, et leurs conséquences probables.

Se retirer de l’accord

Les évaluations américaines de l’adhésion iranienne aux termes de l’accord sont régies par une loi adoptée en 2015, avec un soutien bipartisan, la loi d’examen de l’accord nucléaire iranien. Avec sa formulation vague, il permet au président d’arrêter la levée des sanctions contre l’Iran, uniquement parce qu’il considère l’accord inadéquat. Des parties de la loi exigent l’adhésion de l’Iran au JCPOA, mais d’autres sont plus fongibles et dépendent de ce que le président détermine être les intérêts de la sécurité nationale des États-Unis.

Dans ce cadre, Trump a trois options :

– Se présenter devant la commission mixte gouvernant le JCPOA et demander que l’Iran soit déclaré non conforme. La commission compte huit membres, États-Unis, Iran, Russie, Grande-Bretagne, France, Chine, Allemagne et Union européenne, et les décisions doivent être votées par au moins cinq pays pour être adoptées. Obama a vendu cet accord comme une voie de secours garantie, car à l’époque cinq partenaires étaient d’accord sur les lignes rouges à ne pas franchir : les États-Unis, les trois pays européens et l’UE.

La politique menée par Trump, qui éloigne les États-Unis de certains points chers à l’alliance européenne, notamment en se retirant de l’accord climatique de Paris, par exemple, signifie que la commission n’est plus une garantie. Il aurait besoin d’un argument substantiel montrant que l’Iran ne se conforme pas aux termes de l’accord, et pas seulement de dire qu’il pense que le JCPOA est mauvais.

Federica Mogherini, en charge de la diplomatie de l'UE, et le ministre iranien des Affaires étrangères, Mohammad Javad Zarif, pendant une conférence de presse à Vienne,en  Autriche, le 14 juillet 2015. (Crédit : Joe Klamar/AFP)

Federica Mogherini, en charge de la diplomatie de l’UE, et le ministre iranien des Affaires étrangères, Mohammad Javad Zarif, pendant une conférence de presse à Vienne,en Autriche, le 14 juillet 2015. (Crédit : Joe Klamar/AFP)

– Exercer l’option américaine pour déclencher le « snapback » des sanctions internationales, soit une hausse de celles-ci. Dans le cadre de ce mécanisme complexe, le veto des États-Unis au Conseil de sécurité des Nations unies empêcherait d’autres parties de renverser ce « snapback », et l’accord serait effectivement tué.

Annuler l’accord uniquement uniquement sur ce que dit Trump pourrait créer des tensions avec les alliés des États-Unis, selon des experts, et cela risque aussi d’inciter les autres partenaires à négocier un autre accord avec l’Iran.

« Il sera difficile pour les Européens de défier Trump, en raison de s étroites relations sécuritaires économiques que les Européens ont avec les États-Unis, a dit Geranmayeh. Cependant, je ne pense pas que nous devrions sous-estimer la capacité européenne à le faire. »

– Arrêter la levée des sanctions sans mettre fin à l’accord. Cela aurait l’avantage de satisfaire l’appel de Trump à sortir de l’accord tout en évitant, pour l’instant, une confrontation directe avec les alliés américains, qui continueraient à commercer avec l’Iran selon les termes de l’accord.

Il reste cependant difficile de savoir si les États-Unis imposeraient des sanctions secondaires, par exemple contre les entreprises et les particuliers des pays alliés qui commercent avec des entités iraniennes sanctionnées.

Se retirer en expliquant pourquoi

Certains signes laissent penser que Trump est prêt à défendre son dossier devant la communauté internationale, démontrant que l’Iran ne se conforme pas à l’accord, ce qui permettrait d’en sortir. Voici quelques stratégies :

– L’Iran ne se conforme pas à « l’esprit » de l’accord. Au lendemain de la certification faite par Tillerson en avril, Trump a dit en conférence de presse qu’ « ils ne respectent pas l’esprit de l’accord, je peux vous dire ça. »

Il faisait référence au fait que l’Iran continue ses essais de missiles balistiques, ses violations des droits de l’homme, son interventionnisme militaire dans la région et son soutien au terrorisme dans le monde entier.

La notion selon laquelle l’Iran doit se conformer à l’esprit de l’accord a été perpétuée par ceux qui se sont opposés à l’accord. L’administration Obama, qui a négocié l’accord, et ses partenaires européens ne le voient pas de cette façon : l’accord, disent-ils, a été conçu pour éliminer la menace d’un Iran nucléaire, comme moyen de confronter plus efficacement l’Iran dans d’autres domaines.

La cheffe de la politique étrangère de l'UE, Federica Mogherini (à gauche), avec le ministre iranien des Affaires étrangères Mohammad Javad Zarif (2ème à gauche) et le vice-ministre iranien des Affaires étrangères Abbas Araqchi (2ème à droite) lors des négociations pour l'accord sur le programme nucléaire iranien à Lausanne, en Suisse, le 29 mars 2015 (Crédit : Fabrice Coffrini/AFP)

La cheffe de la politique étrangère de l’UE, Federica Mogherini (à gauche), avec le ministre iranien des Affaires étrangères Mohammad Javad Zarif (2ème à gauche) et le vice-ministre iranien des Affaires étrangères Abbas Araqchi (2ème à droite) lors des négociations pour l’accord sur le programme nucléaire iranien à Lausanne, en Suisse, le 29 mars 2015 (Crédit : Fabrice Coffrini/AFP)

« Montrez-moi clairement où est écrite, noir sur blanc, la définition de ‘l’esprit de l’accord' », a déclaré Daryl Kimball, directeur exécutif de l’Arms Control Association, un groupe qui a promu l’accord. « L’administration Obama a clairement précisé qu’il s’agissait d’un accord nucléaire, ce n’est pas un accord qui porte sur le comportement iranien dans d’autres domaines. »

Une autre démarche pourrait être d’insister pour obtenir des inspections plus strictes sur certains sites militaires iraniens, qui nécessitent le consentement de l’Iran selon les termes de l’accord. Le soutien des alliés des États-Unis pour cette tactique nécessiterait des preuves convaincantes que l’Iran viole l’accord sur ces sites ; ce qui n’est pas nécessairement facile a faire.

– L’Iran n’applique pas l’accord à la lettre.

Cette stratégie est celle d’une lettre écrite cet été par quatre sénateurs républicains – Tom Cotton d’Arkansas, Marco Rubio de Floride, Ted Cruz du Texas et David Perdue de Georgie – demandant à Tillerson de déclarer que l’Iran n’applique pas les dispositions du contrat. La lettre soulignait que l’Iran avait dépassé les limites d’eau lourde – nécessaire pour enrichir de l’uranium – autorisées dans le cadre de l’accord, et exploitait plus d’enrichissement par centrifugation que permis.

Les excès ont été notés par l’agence d’inspection des Nations unies chargée de superviser l’accord, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), mais n’ont pas été jugés suffisamment importants pour déclarer l’Iran en violation – une approche adoptée par l’administration Obama.

Les conservateurs affirment que ce comportement est typique du régime iranien, poussant la limite aussi loin que possible, et est dangereux.

« Ce qui serait très imprudent, c’est de garder la même approche que celle de l’administration d’Obama, qui consiste à offrir des certifications penauds et peureux, en espérant que personne ne se rende compte », ont écrit les sénateurs.

Le danger possible de cette approche reste la communauté internationale, qui fait plus confiance que l’administration Trump aux organisations internationales, la considérerait comme du pinaillage et se rangerait du côté de l’AIEA.

Une vue du bâtiment qui abrite le réacteur à la centrale nucléaire de Bushehr, dans le sud de l'Iran, le 21 août 2010 (Crédit : Iran International Photo Agency via Getty Images / via JTA)

Une vue du bâtiment qui abrite le réacteur à la centrale nucléaire de Bushehr, dans le sud de l’Iran, le 21 août 2010 (Crédit : Iran International Photo Agency via Getty Images / via JTA)

– Provoquer l’Iran pour qu’il sorte de l’accord.

Les experts ont présenté cette stratégie après l’élection de Trump, mais avant qu’il ne devienne officiellement président. Cela voudrait dire que l’accord est maintenu, mais avec une grande pression exercées par des sanctions non liées à l’accord, visant le gouvernement iranien pour ses tests de missiles et son aventurisme, et potentiellement en augmentant la présence militaire américaine dans la région. Selon cette théorie, la pression des radicaux iraniens sur le gouvernement du président Hassan Rouhani, qui est favorable à l’accord, conduirait l’Iran à se retirer de l’accord.

Le problème avec cette idée, a dit Ilan Goldenberg, chercheur associé du Center for a New American Security et un ancien de l’administration Obama, est que Trump a dit tellement clairement qu’il voulait se retirer de l’accord que cela semblerait maintenant être tout simplement malhonnête : les alliés américains devineront directement son projet.

« Personne ne croit qu’il agit de bonne foi, » a dit Goldenberg.

Ne pas se retirer de l’accord, mais faire en sorte qu’il soit reconfiguré

L’administration Trump et le Congrès semblent suivre cette voie pour l’instant, mais seulement par défaut. Le Congrès a adopté de nouvelles sanctions en ciblant les activités non nucléaires de l’Iran, et Trump les applique par ordonnance.

La stratégie, telle que décrite par Dubowitz de la Fondation pour la défense des démocraties, qui est contre l’accord, serait de mettre encore plus en avant le fait que l’Iran viole effectivement l’accord.

« Vous montrez clairement qu’ils ont violé l’accord progressivement, mais pas de façon flagrante, mais vous pouvez également préciser qu’au final, les violations sont flagrantes, a-t-il expliqué. Ensuite, vous renoncez aux sanctions statutaires existantes, mais vous imposez des sanctions non nucléaires très sévères économiquement, qui visent le comportement vicieux de l’Iran. »

That gives the United States and partners leverage to bring Iran back to the table and address the deal’s flaws, including sunset provisions that end some of the international oversight in 15 years.

Ceci donne aux Etats-Unis et à ses partenaires l’opportunité de négocier à nouveau avec l’Iran les failles de l’accord, notamment son aspect provisoire, qui entraîne la fin de la supervision internationale d’ici 15 ans.