Regardons de plus près les nouveaux ministères, et ceux qui ont été démantelés

Ça y est, c’est arrivé. Avec 73 voix en faveur, la Knesset a élu le 35e gouvernement de l’État d’Israël.

Et personne n’est content.

« J’ai participé à la prestation de serment du gouvernement, du côté de la coalition et de l’opposition », a déclaré le député Yair Lapid dans son premier discours en tant que chef de l’opposition peu avant le vote de dimanche. « C’était toujours une fête. Les familles se tenaient enthousiastes dans la section réservée aux visiteurs. Les nouveaux ministres se tenaient enthousiastes à leur place. Ce n’est pas ce qui se passe cette fois-ci ».

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Se tournant vers les deux époux, Benjamin Netanyahu et Benny Gantz, il n’a pas mâché ses mots : « Nous savons exactement ce que vous pensez l’un de l’autre. Il n’y a rien que je puisse dire ici depuis la tribune qui soit pire ou plus violent ou laid que les choses que vous avez déjà dites l’un sur l’autre, et que vous dites encore dans le dos de l’autre, quand les micros sont éteints ».

Yair Lapid a raison, bien sûr. Ni Netanyahu ni Gantz, respectivement Premier ministre et Premier ministre d’alternance, ne s’apprécient, ni n’apprécient le fait qu’ils soient ensemble dans un gouvernement.

Le chef de l’opposition Yair Lapid à la Knesset lors de la présentation du 35e gouvernement d’Israël, le 17 mai 2020. (Knesset/Adina Veldman)

Et ils n’ont pas caché les faits. C’était soit « l’unité », a déclaré Gantz dans son discours dimanche, soit « une sorte de guerre civile ».

« Le peuple a parlé » lors de trois élections consécutives qui se sont soldées par une impasse, a-t-il rappelé. « Le peuple nous a dit : arrêtez de vous battre entre vous et commencez à travailler pour nous ».

C’était un sentiment noble, et les sondages ont fait état d’un large soutien pour un gouvernement d’unité. Si seulement ce sentiment n’était pas apparu quelques minutes après que Netanyahu a fait lecture devant la Knesset, un discours diffusé à la nation, de toute l’interminable litanie de ministres et de titres de postes alambiqués dans le plus grand gouvernement israélien jamais constitué.

Les détails font rage, et aucun média israélien, pas même le plus fervent pro-Netanyahu parmi eux, n’a manqué de pointer du doigt le nouveau « ministère de l’Autonomisation et de la Promotion des communautés » que le Premier ministre vient de créer, ou le « ministre chargé des questions civiles auprès du ministère de la Défense » que Gantz, l’actuel ministre de la Défense, vient de nommer et qui servira à ses côtés ou l’étrange « fusion » entre l’Enseignement supérieur et les Ressources en eau [Zeev Elkin est à la tête de ces deux ministères], ou la suppression tout aussi déconcertante du programme de police de proximité.

Est-ce ce que les gens voulaient dire lorsqu’ils ont demandé à leurs responsables politiques de « commencer à travailler pour nous » ? Personne au sein du nouveau gouvernement n’a même tenté d’expliquer ces changements, estimant à juste titre que les explications seraient probablement pires que la chose elle-même.

Le leader du parti Kakhol lavan Benny Gantz après la présentation du 35e gouvernement d’Israël à la Knesset, le 17 mai 2020. (Crédit : Alex Kolomoisky/POOL)

Un gouvernement de 35 ministres a été mis en place dimanche – cinq de plus que le précédent gouvernement de Netanyahu en 2009, le plus important de tous les temps. Il est important de saisir l’ampleur gargantuesque du nouveau gouvernement dans la réalité israélienne ; il est 66 % plus grand que la moyenne des gouvernements israéliens formés après une élection, et 35 % plus grand que la moyenne depuis 2001. Il est tellement grand, avec 35 (bientôt 36) ministres et jusqu’à 16 vice-ministres, qu’il prive littéralement la Knesset de 120 sièges de suffisamment de députés pour permettre le fonctionnement complet et sans entraves des commissions du Parlement.

Et pourtant.

Il est possible que la colère et la déception du public soient concentrées sur le mauvais endroit, que ce qui est troublant dans ce gouvernement, ce ne soit pas les ministres supplémentaires, avec leur personnel et leurs chauffeurs inutiles et leurs titres honorifiques, ni le fait que les nouveaux ministères semblent inventés, ni même que les dirigeants de la nation paraissent à certains Israéliens ambitieux au point de faire preuve d’un égocentrisme enfantin.

Le vrai problème réside dans les détails des nouveaux ministères, dans les missions spécifiques confiées par Netanyahu et (dans une moindre mesure) Gantz, et dans le tort que ces missions causeront aux institutions elles-mêmes.

À la gloire des « ministres sans portefeuille » et des ministères inventés

Les gouvernements israéliens ont toujours eu tendance à inventer des ministères nouveaux et inutiles pour contribuer à stabiliser les coalitions. Dans un système de coalition parlementaire, la capacité à octroyer un siège à un nombre toujours plus important d’acteurs politiques se traduit par des coalitions plus larges et plus stables. Tout le monde prétend vouloir ce dernier point, mais personne ne semble comprendre que le premier est son coût.

Le premier gouvernement d’Israël, photographié le 1er mai 1949. De gauche à droite : Golda Meir, Zalman Shazar, Bechor-Shalom Sheetrit, Zvi Maimon (sténographe du cabinet), Dov Yosef, Eliezer Kaplan, Moshe Sharett, le Premier ministre David Ben Gurion, Zeev Sherf (secrétaire du cabinet), Pinchas Rosen, David Remez, Haim Moshe Shapira, Yitzhak Meir Levin, Yehuda Leib Maimon. (Hugo Mendelson/Collection nationale de photos d’Israël/GPO/Wikipedia/Domaine public)

Ironiquement, c’est la critique publique d’un gouvernement gonflé qui en fait augmenter le coût.

Dans le passé, lorsqu’un Premier ministre israélien voulait ajouter quelqu’un à son cabinet, mais qu’il n’avait plus de ministère restant à pourvoir, il le prononçait « ministre sans portefeuille ». C’était un moyen peu coûteux d’ajouter leur voix et leur vote à la table du cabinet sans prétendre qu’ils dirigeaient un « ministère », et sans les dépenses liées à la création d’un ministère artificiel qu’ils prétendaient diriger.

Le premier « ministre sans portefeuille » a été l’économiste et directeur de banque Peretz Naftali, qui a rejoint le gouvernement de David Ben Gurion en 1951 en tant que ministre sans portefeuille – trois ans seulement après la création de l’État.

Cela a fonctionné aussi bien pour la gauche que pour la droite. Lors de son premier mandat, Menachem Begin a nommé Haim Landau ministre sans portefeuille en 1978, même s’il n’était pas parvenu à obtenir un siège à la Knesset lors des élections de 1977.

Il en fut ainsi, en fait, avec une longue procession d’hommes d’État et de dignitaires légendaires tout au long de l’histoire du pays, de gauche et de droite, hommes et femmes, religieux et laïcs, conservateurs et communistes, dont l’expérience fut recherchée à la table du cabinet et aucun ministère ne fut concocté pour justifier ce fait. Parmi les ministres célèbres sans portefeuille figurent Moshe Arens, l’ancien chef d’état-major de Tsahal Motta Gur, l’ancien chef d’état-major de la Haganah Yisrael Galili, Shulamit Aloni, Pinchas Sapir, Ezer Weizman, Yosef Burg et même le légendaire Abba Eban.

Le président des Etats-Unis Harry Truman reçoit un cadeau du Premier ministre israélien David Ben Gurion et de l’ambassadeur d’Israël aux États-Unis, Abba Eban, à la Maison Blanche en 1951. (Autorisation GPO)

La généralisation de ce type de nomination est un phénomène récent, qui a contribué au spectacle auquel nous avons assisté jeudi, dans lequel les prétendants ministres – dont certains comme Avi Dichter, avec ses longues années de service et sa grande expérience – ont dû se démener désespérément pour concocter un titre, un domaine de responsabilité, aussi risible soit-il, pour justifier une place à la table.

Pourtant, même les ministères artificiels ne sont pas nouveaux. Les ministères sont parfois inventés au fur et à mesure que les coalitions se développent. En 1964, Akiva Govrin est devenu le premier ministre du Tourisme d’Israël. En 1977, Yitzhak Modaï est devenu le premier de l’Énergie. Les deux ministères ont été formés en transformant de petites sous-unités du ministère du Commerce et de l’industrie en de nouveaux ministères gouvernementaux.

Avance rapide jusqu’à aujourd’hui. Le tourisme a injecté 7,2 milliards de dollars dans l’économie israélienne en 2018, selon le Bureau central des statistiques. Le ministère de l’Énergie dirige maintenant certaines des initiatives stratégiques les plus importantes du pays, de la recherche nucléaire à l’extraction et l’exportation des réserves de gaz naturel d’Israël. Aujourd’hui, personne n’a besoin d’être convaincu de la validité et de l’importance de ces ministères.

Affaires des anciens combattants

Si on les examine à travers ce prisme historique, certaines des soi-disantes ingénieuses mesures annoncées dimanche prennent un nouveau visage.

La décision de Gantz de nommer Michael Biton « ministre chargé des questions civiles auprès du Ministère de la Défense » a été injustement tournée en dérision dimanche. Il a essentiellement nommé un « ministre sans portefeuille » à ses côtés. M. Biton sera l’un des 16 ministres de Kakhol lavan à la table du cabinet, mais sans les frais d’un nouveau ministère. C’est l’astuce bon marché ancienne qui a bien servi les gouvernements israéliens tout au long de l’histoire de la nation.

Le député Kakhol lavan et ancien maire de Yeruham, Michael Biton, à la Knesset, le 29 avril 2019. (Noam Revkin Fenton/Flash90)

Ce poste n’est pas non plus une invention déraisonnable. Son portefeuille au sein du ministère de la Défense a été décrit par Gantz comme « responsable des questions civiles », accordant au niveau gouvernemental une attention particulière au département du ministère de la Défense pour la réhabilitation des soldats blessés, au département pour les familles des soldats tombés au combat, la commémoration et le patrimoine, et à l’important fonds qui distribue des subventions et des bourses aux soldats démobilisés pour les aider à reprendre leur vie civile.

M. Biton gérera un budget dépassant les 7 milliards de shekels, soit plus que la plupart des ministères de taille moyenne, et sera essentiellement le « secrétaire aux affaires des vétérans » d’Israël, comme l’appellent les Américains, un poste à part entière au niveau du cabinet aux États-Unis, distinct du ministère de la Défense. Et il le fera pour le coût d’un seul bureau, tout en libérant son patron, un ancien chef d’état-major de l’armée israélienne, qui pourra ainsi se concentrer sur les questions militaires et stratégiques.

Rien de tout cela ne signifie que Kakhol lavan soit immunisé contre cette tendance de gonflement du cabinet. La députée Kakhol lavan, Orit Farkash-Hacohen, ancienne directrice de la compagnie nationale d’électricité, a prêté serment en tant que nouvelle « ministre des Affaires stratégiques » d’Israël, un poste qui, malgré ses 14 ans d’existence, n’a pas encore justifié son existence en tant que ministère distinct.

Eli Cohen, du Likud, sera également « ministre des Renseignements », un autre poste bizarre qui fête son 11e anniversaire et qui, malgré son nom, n’a aucun contrôle ni même aucune influence sur les activités des services de renseignement israéliens.

Un public israélien qui ne supporte pas de voir un « ministre sans portefeuille » doit maintenant avaler des ministres beaucoup plus chers, chacun avec des dizaines d’employés et des bureaux à loyer élevé, qui pour une raison quelconque constituent dans un sens technique un portefeuille.

Orit Farkash-Hacohen. (Yanai Yechiel)

Dans le regard national porté sur les nouveaux ministères, le fou a été mis dans le même panier que le sage, et le bon jugement a été perdu.

Est-il vraiment déraisonnable de confier les tâches de développement et de gestion de l’eau du ministère de l’Énergie à un ministère distinct – dans un pays semi-aride où l’eau est une préoccupation croissante pour les planificateurs du gouvernement ? Personne ne remet en question la nécessité d’un ministère de l’Énergie aujourd’hui ; quelqu’un doutera-t-il de l’importance d’un ministère consacré à l’Eau dans 20 ans ?

Un gouvernement handicapé

« Nous savons que la stabilité et la continuité sont essentielles pour l’État d’Israël », a commenté M. Netanyahu lors de la première réunion du 35e gouvernement dans la salle Chagall de la Knesset, dimanche, en guise d’excuse pour les nouveaux ministères. « J’ai vu des dénominations beaucoup plus intéressantes au fil des ans », a-t-il dit en riant. « Les dénominations ne sont pas importantes ».

Il a raison. Le nouveau gouvernement ne devrait pas être jugé sur le nombre de ministres aux titres sans importance. La poignée de ministères qui n’ont vraiment rien à faire est relativement petite et la plupart ne sont pas nouveaux.

Le problème avec le nouveau gouvernement ne réside pas dans les ministères qu’il a ajoutés, mais dans ceux qu’il a démantelés.

Un examen attentif du remaniement du cabinet révèle un schéma inquiétant. Les ministères ont été redistribués de manière politiquement avantageuse pour le Premier ministre, affaiblissant les opposants et récompensant les fidèles – mais souvent à un coût très élevé pour les ministères eux-mêmes.

Orly Levy-Abekasis prononce un discours pendant un événement de campagne de l’alliance Travailliste-Gesher-Meretz à Tel Aviv, le 29 janvier 2020. (Crédit : Gili Yaari/Flash90)

La nouvelle entité d’Orly Levy-Abekasis, le ministère de l’Autonomisation et de la Promotion des communautés, en est peut-être le meilleur exemple.

Pour créer ce ministère, et lui permettre de prétendre que son existence est justifiée, des programmes vitaux ont dû être sacrifiés sur l’autel de la réputation politique d’Orly Levy-Abekasis. Le programme « Ville sans violence », une collaboration entre les ministères du Bien-être, du Travail et des Services sociaux et de la Sécurité intérieure qui envoie des travailleurs sociaux dans les zones à forte criminalité pour aider à développer des programmes de police de proximité, a été débranché de son foyer administratif et confié à la nouvelle ministre. Il a donc été détaché administrativement des deux ministères qui l’ont créé et qui doivent toujours le mettre en œuvre sur le terrain : les travailleurs sociaux affectés par le ministère du Bien-être, du Travail et des Services sociaux et les unités de police qui lui sont affectées par le ministère de la Sécurité publique.

La même chose est arrivée à l’Autorité de lutte contre l’alcool et les drogues et au Personnel national pour la protection des enfants en ligne, deux organismes dont le travail vital implique une coordination étroite avec la police – et qui se trouvent maintenant éloignés de la police.

Les détails peuvent devenir ennuyeux, mais un autre exemple met en évidence le danger pour les ministères concernés. Tzipi Hotovely, du Likud, se verra confier un « ministère des Affaires des Implantations » encore inédit, chargé de développer et d’étendre les implantations en Cisjordanie, entre autres priorités. Il s’agit d’un geste du Likud envers les électeurs sionistes-religieux après la rupture très médiatisée avec le parti Yamina consommée la semaine dernière.

Mais Netanyahu a également annoncé dimanche que Tzipi Hotovely deviendrait la prochaine ambassadrice d’Israël à Londres dans trois mois, et que le ministère serait confié à Tzachi Hanegbi, autrement dit un laïc axé sur la sécurité nationale, qui a montré peu d’intérêt ces dernières années pour l’expansion des implantations et ne s’intéresse pas aux besoins et aux priorités du camp sioniste religieux.

Tzipi Hotovely (G) et Tzachi Hanegbi (D) lors d’une réunion de la Commission des affaires étrangères et de la défense au ministère des Affaires étrangères à Jérusalem, le 21 juillet 2015. (Crédit : Hadas Parush/Flash90)

Que l’on soit favorable ou opposé au développement des implantations israéliennes en Cisjordanie, l’incohérence devrait se révéler impossible. La rétrocession à Hanegbi sape tout simplement la raison d’être du ministère.

Il en va de même avec les postes tournants que Netanyahu a offerts à certains ministres. Miri Regev, par exemple, sera ministre des Transports pendant 18 mois, puis passera aux Affaires étrangères pour les 18 mois suivants. Une telle rotation est une recette parfaite pour l’inaction. Dans un organisme aussi vaste et complexe que le ministère des Transports, il peut falloir plusieurs mois à un ministre pour acquérir une connaissance pratique du sujet et établir une relation productive avec la bureaucratie. Un ministre dont le départ est déjà prévu après 18 mois est un ministre qui sera largement ignoré par le personnel du ministère pendant toute la durée de son mandat. Les réformes n’avanceront pas. Les luttes budgétaires – où l’échelon politique est particulièrement utile – ne seront pas combattues. Les choses resteront inchangées.

La critique publique devrait se concentrer sur ces points. Il n’y a rien de nouveau ou de nécessairement mauvais dans le fait qu’un Premier ministre cherche à obtenir la contribution sage et peu coûteuse d’un ministre sans portefeuille, ni dans la formation d’un nombre limité de nouveaux ministères pour des préoccupations politiques réellement vitales. Mais lorsque des ministères superflus sont bricolés bon gré mal gré pour satisfaire l’ego d’un politicien ou le dégoût du public pour le politicien sans portefeuille, les choses commencent à mal tourner.

Les innovations du gouvernement de Netanyahu sont inquiétantes, non pas en raison de leurs dépenses inutiles, mais de leur volonté de saper des administrations vitales du gouvernement dans le but d’obtenir le calme politique.