7-Octobre : le gouvernement est-il tenu de créer une commission d’enquête ?

Depuis la prise d’assaut du sud d’Israël par le groupe terroriste du Hamas, le 7 octobre 2023, une invasion qui a été suivie par des atrocités dévastatrices de la part des hommes armés palestiniens, le gouvernement s’est opposé à la création d’une instance qui serait spécifiquement chargée d’examiner en profondeur les défaillances qui ont permis à une catastrophe d’une telle ampleur de s’abattre sur le pays.

Aujourd’hui, sous la pression, contraint et forcé, le gouvernement a annoncé, qu’il envisageait de mettre en place une commission d’enquête dite « indépendante », a-t-il précisé. Une instance qui sera dotée de tous les pouvoirs en matière d’investigation, a-t-il assuré, et dont le mandat – qui reste à définir – sera fixé par les ministres du gouvernement. Les détracteurs de la coalition, de leur côté, s’insurgent, affirmant que la solution qui vient d’être proposée est loin de correspondre à la commission d’État véritablement indépendante qu’une grande partie du pays appelle de ses vœux.

Au mois de juin 2024, des requêtes avaient été déposées devant la Haute Cour de justice – elles exigeaient que le gouvernement soit placé dans l’obligation d’établir une commission d’enquête publique consacrée à la catastrophe. Ce genre de commission se distingue à la fois par sa rigueur et par son indépendance.

En réponse, les avocats représentant le gouvernement avaient estimé qu’une telle commission capterait, sans aucun doute, l’attention des hauts-responsables militaires, à un moment où leur temps et leurs pensées devaient exclusivement se concentrer sur la guerre alors menée par l’État juif sur plusieurs fronts, à Gaza, au Liban, au Yémen, en Iran et au-delà.

Aujourd’hui, le cessez-le-feu à Gaza semble se maintenir et la quasi-totalité des otages qui avaient été kidnappés lors du pogrom ont été libérés. Avec ce changement de situation, le gouvernement a aussi changé ses arguments dans son opposition à l’établissement d’une commission d’État. Il insiste désormais — sans preuve tangible — sur le fait qu’un tel panel ne bénéficiera pas de la confiance du public dans la mesure où sa composition sera déterminée par le président de la Cour suprême, Isaac Amit, un homme considéré comme libéral.

Le gouvernement a donc fait savoir, dans la foulée, qu’il privilégiait la mise en place d’un autre type d’instance, dont la nature n’a pas encore été précisée et qui aura pour mission d’examiner la catastrophe du 7-Octobre.

S’il y a des lois qui déterminent ce que le gouvernement est tenu de faire (ou non) s’agissant des investigations susceptibles d’être menées sur l’attaque sanglante, il y a aussi, dans ce contexte, une incertitude et une marge de manœuvre considérables, notamment en ce qui concerne le jugement que pourrait émettre la Haute Cour dans ce dossier explosif.

La proposition (vague) du gouvernement

L’idée que se fait le gouvernement de ce que devrait être l’instance en charge de l’enquête a été présentée dans une réponse qui a été adressée à la Haute Cour à ce sujet, dimanche – dans les grandes lignes, tout du moins.

En deux courtes phrases, le gouvernement dit avoir approuvé une résolution au sein du cabinet dont l’objectif est « de faire avancer la création d’une commission qui sera indépendante, qui disposera des pleins pouvoirs en matière d’enquête et qui bénéficiera du plus large soutien public possible ».

Il ajoute que le Premier ministre Benjamin Netanyahu mettra en place une équipe ministérielle qui sera chargée de discuter du mandat de la commission, c’est-à-dire des questions qu’elle traitera. L’équipe ainsi constituée sera tenue de lui remettre ses recommandations dans un délai de 45 jours.

Le gouvernement a demandé aux juges de lui accorder 60 jours supplémentaires pour lui faire part de l’avancée de ses travaux.

En l’absence de détails, difficile de dire de manière exacte ce que le gouvernement cherche à faire. Il pourrait tenter d’établir une commission d’enquête gouvernementale, une instance mandatée par la loi mais qui ne jouit pas de la même indépendance qu’une commission d’État. Il pourrait même vouloir légiférer sur un tout nouveau format d’enquête.

Plusieurs projets de loi d’initiative parlementaire ont d’ores et déjà été soumis à la Knesset dans cet objectif, comme celui d’Ariel Kallner, un député du Likud.

Selon plusieurs médias israéliens, le gouvernement souhaiterait nommer le juge à la retraite de la Cour suprême Yosef Elron à la tête de la commission.

Elron était un magistrat très conservateur, qui privilégiait le principe de retenue lorsqu’il siégeait à la Cour suprême – à ce titre, il s’était souvent prononcé en faveur du gouvernement pendant son mandat. Il a pris sa retraite le 25 septembre dernier, ce qui signifie qu’il ne pourra pas occuper un nouveau poste avant la date du 25 décembre.

Certains critiques ont laissé entendre que le gouvernement cherchait à gagner du temps dans ses réponses aux requêtes de la Haute Cour, dans le but de pouvoir nommer Elron à la tête de l’instance qu’il mettra en place pour mener des investigations.

Le gouvernement pourrait aussi élargir le mandat de la commission qu’il établira afin de pouvoir y inclure les éléments qui, considère-t-il, ont été les causes profondes de l’attaque, des éléments qu’une commission d’État ne prendrait peut-être pas en compte. L’objectif pourrait notamment être de remonter aux origines du pogrom – à savoir le désengagement de Gaza en 2005 et l’ingérence présumée du pouvoir judiciaire dans les questions de sécurité.

Une longue histoire d’enquêtes

Les appels en faveur d’une commission d’enquête nationale s’appuient sur la loi relative aux commissions d’enquête qui avait été adoptée en 1969 et qui permet au gouvernement de créer une commission d’enquête nationale s’il estime qu’il y a « une question d’importance publique vitale à un moment donné, qui nécessite des investigations ».
Toutefois, il est important de noter que la législation précise que si le gouvernement est « autorisé » à établir une telle commission, il n’y est pas pour autant obligé.

Les commissions d’État sont les instances les plus rigoureuses en matière d’enquête à avoir été prévues par la loi, dans la mesure où ce sont les plus indépendantes et qu’elles disposent de pouvoirs très étendus.

Elles sont créées par le biais d’une résolution du cabinet – qui définit également leur mandat. Elles deviennent ensuite totalement indépendantes du gouvernement. Elles peuvent également être établies par un vote de la commission de contrôle de l’État de la Knesset. Le président de la Cour suprême choisit ensuite les membres de la commission, y compris son président – qui doit être un juge en exercice ou à la retraite et qui est généralement un juge retraité de la Cour suprême.

La commission peut soumettre des documents et des témoins à comparaître et les contraindre à témoigner.

Depuis l’adoption de la loi, Israël a créé une vingtaine de commissions de ce type, qui ont enquêté sur un large éventail de sujets, qui sont allés des échecs qui avaient précédé la guerre de Yom Kippour à l’assassinat du Premier ministre Yitzhak Rabin, en passant par les normes de construction – des investigations qui avaient été lancées après l’effondrement d’une salle de mariage à Jérusalem en 2001 qui avait fait 23 morts et des centaines de blessés.

En 2024, une commission d’État avait diffusé ses conclusions concernant un mouvement de foule meurtrier qui était survenu en 2021 sur le mont Meron, pendant un pèlerinage – cela avait été la dernière commission de ce type à avoir rempli son mandat. Une autre commission chargée d’examiner les accusations de corruption qui ont pu entourer des acquisitions faites dans le secteur de la Défense est actuellement en cours.

Une alternative serait sans doute une commission d’enquête gouvernementale – dans ce cas de figure, un ministre ou le cabinet approuve la création d’une commission et nomme également ses membres.

Si une commission d’enquête gouvernementale est considérée comme moins indépendante dans la mesure où ses membres sont choisis par le gouvernement, elle peut avoir des pouvoirs d’assignation si son président est un juge en exercice ou à la retraite. Cela avait été le cas pour la commission Winograd, qui avait mené des investigations sur les échecs de la Deuxième guerre du Liban.

La question du caractère raisonnable se pose

Selon Dana Blander, qui est chercheuse à l’Institut israélien pour la démocratie (IDI), le gouvernement n’est pas tenu de créer une commission d’enquête nationale en vertu de la formulation de la loi.

Mais si le gouvernement décide de créer une alternative à une commission d’enquête nationale, il y aura inévitablement des recours à l’encontre de cette décision devant la Cour suprême, qui a déjà indiqué qu’elle estimait qu’une instance ayant pour mission d’examiner en profondeur la catastrophe était nécessaire sous une forme ou une autre.

Le 15 octobre, la Cour a dit sans ambages au gouvernement : « Il n’y a pas de véritable débat sur la nécessité de créer une commission d’État dotée de larges pouvoirs d’enquête et dotée également de l’autorité nécessaire pour déterminer des conclusions et pour formuler des recommandations sur toutes les problématiques liées aux événements du 7 octobre 2023 ».

Mais le panel de juges, qui comprenait deux juges conservateurs, n’a pas utilisé le terme explicite de « commission d’enquête nationale », laissant apparemment au gouvernement une marge de manœuvre s’agissant du type d’instance qu’il pourrait mettre en place.

Malgré ces propos, les juges ont pu conclure, dans le passé, que la Haute Cour n’avait pas le pouvoir de contraindre le gouvernement à créer une commission nationale.

À au moins trois reprises, la Haute Cour a estimé que la décision était laissée à la discrétion du gouvernement et que la marge d’intervention des magistrats était extrêmement limitée.

En 2006, des requêtes avaient été déposées contre le gouvernement du Premier ministre Ehud Olmert et contre sa décision de créer une commission d’enquête gouvernementale sur les échecs de la deuxième guerre du Liban – ce qu’il avait préféré à la mise en place d’une commission d’État.

La Cour avait finalement jugé, à quatre voix contre trois, que le gouvernement n’était pas tenu de créer une commission d’enquête d’État, estimant qu’il n’y avait aucune raison pour elle d’intervenir dans ce dossier spécifique.

Blander souligne toutefois que la minorité, parmi les magistrats, avait considéré que la décision du gouvernement n’avait pas respecté la notion juridique de « raisonnabilité » – ouvrant la voie, dans certaines circonstances, à une intervention de la Justice si la Cour devait évaluer que la décision de ne pas créer de commission d’État est fondamentalement mauvaise.

Brouillant davantage les pistes, la Cour avait fait référence dans son arrêt de 2006 à une décision antérieure datant de 1997 – décision dans laquelle elle avait statué que le gouvernement n’était pas tenu de créer une commission d’enquête publique sur les tractations qui, en coulisses, avaient entouré la nomination de Roni Bar-On au poste de procureur général.

La Cour avait alors indiqué que son pouvoir d’intervention dans ce type de dossiers était « extrêmement limité » et qu’il était peu probable qu’elle intervienne « sauf dans des cas extrêmement irréguliers et rares, qui ne se sont jamais présentés devant la Cour et qui ne se présenteront probablement jamais ».

L’attaque sanglante qui a été commise par le Hamas dans le sud d’Israël a été la pire invasion jamais connue par le pays – et les massacres qui ont été perpétrés contre ses citoyens ont entraîné le plus grand nombre de pertes humaines subies par le peuple juif depuis la Shoah.

Il semble tout à fait possible que l’invasion du 7-Octobre et le refus du gouvernement de nommer une commission d’État puissent constituer le « cas extrêmement irrégulier et rare » dans lequel la Cour serait susceptible d’intervenir.

La question est de savoir si suffisamment de juges qui siègent actuellement à la Cour partageront cet avis et s’ils seront prêts à passer outre le pouvoir discrétionnaire du gouvernement sur une question hautement sensible, et ce, à un moment aussi sensible de l’histoire du pays.