L’échec de la paix d’Oslo – et ce qu’il implique pour de futurs négociateurs

C’était au moment de la signature du tout premier accord entrant dans le cadre des « Accords d’Oslo », une page de l’Histoire qui devait entrer dans la mémoire collective. Ces Accords avaient établi un cadre intermédiaire qui, s’il devait être mis en œuvre avec succès, pourrait enfin donner lieu à des négociations de statut final entre Israël et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). Même avec les défis qui restaient à relever, j’étais alors convaincu que le processus de paix israélo-arabe était devenu dorénavant irréversible.

Efraïm Halevy qui, quelques années plus tard seulement, devait prendre la tête du Mossad, l’agence israélienne de renseignements, devait m’écrire ultérieurement en mettant en doute ma foi aveugle dans le caractère irréversible de cette avancée vers la paix, exprimant ses craintes des confrontations qui étaient susceptibles de suivre. Aujourd’hui, trente ans après cette journée historique, ce qui reste de l’esprit – et de la substance en grande partie – des Accords d’Oslo gît dans le sang, enterré, trahi, abandonné dans un paysage israélo-palestinien qui semble ne laisser que peu de place à l’espoir – et aucune aux illusions.

Le gouvernement le plus à droite, le plus fondamentaliste de toute l’histoire d’Israël siège dorénavant à Jérusalem, bien décidé à procéder à une annexion, en tout point, de la Cisjordanie – une annexion qui n’en portera néanmoins pas le nom. Il paraît bien décidé également à élargir les implantations et à autoriser, sans en avoir l’air, le terrorisme et les violences des partisans du mouvement pro-implantation contre les Palestiniens.

Le mouvement national palestinien est profondément divisé, ressemblant à une sorte d’arche de Noé où tout existe par deux – constitutions, gouvernements, services de sécurité et même la vision de ce que doit être la Palestine. A Gaza, le Hamas et le Jihad islamique palestinien planifient et encouragent des attentats terroristes contre les Israéliens tandis qu’à Ramallah, l’Autorité palestinienne (AP) du Fatah, faible, discréditée, se trouve dans l’incapacité de maîtriser le terrorisme émanant du nord de la Cisjordanie – ou n’a pas la volonté de le faire.

Et pourtant, les leçons d’Oslo gardent une certaine pertinence – indépendamment de ce que l’avenir réservera aux Israéliens et aux Palestiniens. Ayant été au premier rang pendant ces années décisives, je vois personnellement quatre enseignements majeurs à en tirer.

1. L’intermédiaire ne saurait être définitif.

Sur le papier, les Accords d’Oslo paraissaient logiques, convaincants. Le territoire serait transféré graduellement à l’AP en échange de la prise en charge, par cette dernière, des responsabilités en matière de sécurité. Comme nous pouvons le voir, cette danse perverse entre l’occupant et l’occupé devait vouer à l’échec cette approche. Qui aurait toutefois pu survivre si les deux parties avaient été désireuses d’établir clairement, et dès le début, quelle serait l’issue finale de cette période intermédiaire et si elles avaient entrepris des actions réciproques et mutuelles sur le terrain pour s’y préparer.

Pour les Palestiniens, cette issue finale était un État indépendant avec Jérusalem comme capitale. Pour les Israéliens, tout restait à déterminer. Croulant sous le poids de la politique nationale, avec leurs propres doutes sur la capacité des Palestiniens à assumer un État et sur ce que l’établissement d’un tel État impliquerait pour la sécurité israélienne, ni le Premier ministre israélien Yitzhak Rabin, ni son successeur Shimon Peres n’étaient préparés à s’engager en faveur d’une issue mutuellement convenue – fût-elle l’incarnation d’un idéal. Lisez avec la plus grande attention les documents d’Oslo ; cherchez-y une seule mention d’un « État palestinien » – votre recherche sera vaine. Il faudra encore six années supplémentaires avant que l’idée d’un État puisse entrer dans les hypothèses envisagées par les négociateurs israéliens. Cela n’avait pas été le cas avant 2001, l’année où le président Bill Clinton avait quitté la Maison Blanche, que les États-Unis avaient officiellement et publiquement formulé leur soutien à une solution à deux États.

Sans objectif final à atteindre, sans pouvoir travailler au service d’une ambition précise, le processus avait flanché. En 1999, aucune échéance fixée pour le processus d’Oslo n’avait été respectée.

Des négociations sur le statut permanent avaient été lancées à trois reprises et ni les Israéliens, ni les Palestiniens n’avaient pu entrevoir leur finalité. Les deux parties s’étaient lassées, inquiètes face à un processus intermédiaire qui semblait sans fin, par ailleurs ponctué par les attentats terroristes palestiniens et par l’expansion des implantations israéliennes.

Le résultat, nous l’avons aujourd’hui sous les yeux : un cul-de-sac en matière stratégique où sont bloquées les deux parties, avec des écarts sur certaines questions (les frontières, Jérusalem…) qui sont aussi vastes que le Grand Canyon, sans vision partagée et sans conviction qu’une vision quelle qu’elle soit pourra, un jour, se matérialiser.

2. Les leaders – pas seulement les négociateurs – doivent vouloir réussir

Même s’il semble aujourd’hui que cela ait été un autre monde au vu de l’état des relations actuelles entre Israéliens et Palestiniens, à l’époque, les négociateurs des deux parties avaient travaillé dur, ensemble, pour résoudre les problèmes et pour s’attaquer à ceux qui n’avaient pas de solution évidente. C’était moins vrai pour les leaders qui devaient s’occuper de la politique du processus de paix et défendre ce qu’ils pouvaient défendre – et mettre de côté, parer les difficultés contre lesquelles ils ne pouvaient rien faire.

Dans les premières années des Accords d’Oslo, avant le meurtre de Rabin, en novembre 1995, les Israéliens et les Palestiniens qui prenaient part aux négociations riaient, se querellaient, pleuraient ensemble avec en toile de fond un environnement semblable à un Grand Huit qui n’offrait aucun répit avec des arrangements, des échéances non-respectées, des attentats terroristes palestiniens et israéliens, des frustrations et des soupçons continus. Ils étaient devenus amis. J’avais vu des responsables de la sécurité des deux bords – de fortes personnalités qui avaient du sang sur les mains – échanger avec respect, même avec affection. Lors d’une session de pourparlers qui était organisée à l’hôtel Laromme de Jérusalem, Jabril Rajoud, chef de la sécurité en Cisjordanie, exténué, s’était allongé sur le même lit que Shaul Mofaz, responsable du Commandement central de Tsahal, faisant semblant de faire la sieste en riant.

Pour les négociateurs, Oslo n’était pas un jeu à somme nulle – le processus allait apporter des bénéfices mutuels. Un point de vue qui était assurément celui des deux principaux négociateurs, Uri Savir et Abu Ala (qui sont tous les deux décédés depuis), qui devaient développer une profonde amitié. Une amitié, un sens du partenariat qui sautaient aux yeux et qui devaient apparaître au premier plan au cours d’une interview des deux hommes qui avait été réalisée en 2013, à la date du 25e anniversaire d’Oslo. Abu Ala, également connu sous le nom d’Ahmed Qureia, était séduit par la promesse d’Oslo : Après des décennies de lutte amère, des décennies où les deux parties n’avaient pu se voir qu’à travers le canon d’une arme, il était dorénavant possible de dépasser les haines, les appréhensions, le déni et les lignes rouges qui avaient été fixées jusqu’à présent. Ni Savir, ni Ala n’étaient des idéalistes – mais les deux hommes avaient tous les deux compris l’opportunité offerte par Oslo de mieux saisir quels étaient les besoins de l’autre, de redonner une humanité à l’adversaire.

J’ai parfois pensé que, si le processus décisionnaire avait été laissé entre les mains d’Abu Ala et de Savir, Oslo aurait eu une meilleure chance de tenir ses promesses. Mais dans le monde dur et cruel de la politique israélienne et de la politique palestinienne, les dirigeants avaient leurs propres contraintes, personnelles et politiques, à prendre en compte.

Pour Rabin, se pencher sur la problématique palestinienne n’avait jamais été un premier choix. Il est vrai qu’en tant que ministre de la Défense, pendant la Première intifada, Rabin avait commencé à comprendre que ce conflit n’avait pas de solution militaire et qu’au printemps de l’année 1993, il avait d’ores et déjà tiré la conclusion que personne – ni la Jordanie, ni les habitants de la Cisjordanie, ni les résidents de Gaza – ne pourraient remplacer l’OLP en tant qu’interlocuteur. Il avait accordé sa préférence, à l’époque, à la paix avec la Syrie en raison du caractère stratégique de cette dernière et parce que le sujet permettait d’éviter des questions ultra-sensibles, comme Jérusalem. Puis, au mois d’août 1993, alors que le canal de communication ouvert entre Israël et la Syrie, sous l’égide des États-Unis, progressait sans pour autant garantir une avancée spectaculaire, le canal secret d’Oslo, pour sa part, avait porté ses fruits – et soudainement, Rabin avait dû plonger la tête la première dans la question palestinienne.

Avec les Accords d’Oslo, Rabin avait pris une décision historique à l’égard des Palestiniens. Mais mettre en œuvre cette décision dans la réalité, à travers la bureaucratie et l’establishment de la sécurité qui avaient entre les mains l’amélioration de la vie des Palestiniens sur le terrain, s’était avéré être beaucoup plus dur. En 1993, les politiques de l’occupation israélienne étaient déjà profondément ancrées dans la politique israélienne et dans les relations quotidiennes avec les Palestiniens.

Rabin avait aussi promis en public de ne pas démanteler d’implantation pendant la période intermédiaire, s’enfermant dans cet engagement, et il avait ajouté qu’il ne le ferait que dans le cadre de négociations de statut final. Une décision qu’il devait ultérieurement regretter quand, dans le sillage du massacre commis par un partisan extrémiste du mouvement pro-implantation à Hébron, qui avait tué 29 Palestiniens en prière, il avait résisté aux pressions exercées depuis son propre gouvernement le sommant d’évacuer les 400 résidents israéliens qui vivaient là-bas et qui avaient besoin d’une importante présence militaire pour les protéger. Rabin craignait la réaction de l’opposition de droite et il s’inquiétait de ce que Yasser Arafat, alors président de l’OLP, n’exploite la crise pour réclamer une présence internationale en Cisjordanie. Et pourtant, l’absence de volonté – ou l’incapacité – de Rabin à limiter, sans même parler de stopper, l’expansion des implantations avait porté un coup à la volonté des Palestiniens de respecter les accords qu’ils avaient conclus dans le cadre d’Oslo.

Concernant Arafat, je n’ai jamais réellement eu de certitude sur les motivations qui l’avaient poussé à accepter les Accords d’Oslo. Ils l’avaient obligé, au moins à ce moment-là, à reconnaître Israël sans obtenir par ailleurs de réponse positive aux revendications palestiniennes – pas d’auto-détermination, pas d’état, pas de Jérusalem-Est devenant la capitale palestinienne, pas de droit au retour pour les réfugiés palestiniens. Mon hypothèse est que pour Arafat, Oslo représentait une validation de lui-même et une validation de l’OLP de la part d’Israël, des États-Unis, de la communauté internationale – la reconnaissance que l’OLP était le seul interlocuteur valable concernant les affaires palestiniennes. Arafat avait enduré le processus intermédiaire parce qu’avec ce dernier, le monde entier le reconnaissait comme le seul et unique partenaire envisageable dans le dossier palestinien. Cela avait été le triomphe de l’égo face à l’intérêt national.

Mais il devait s’avérer qu’Oslo serait la première et la dernière concession qu’Arafat consentirait à faire. Au mois de mars 2002, au cours d’une mission avec l’envoyé spécial de l’administration de George W. Bush, Anthony Zinni, nous avions vu Arafat à son siège, encerclé par les forces israéliennes. Les entrées étaient barricadées, les fenêtres calfeutrées, avec des bougies, sur la table, qui éclairaient une salle de conférence plongée dans l’obscurité. Et là, il y avait Arafat, avec sa mitrailleuse noire posée sur la table, qui évoquait le martyre pour la cause de la Palestine.

Il avait parcouru beaucoup de chemin mais il n’était jamais parvenu à abandonner totalement la mentalité d’un leader révolutionnaire engagé dans le combat armé et dans l’usage de la violence contre Israël, échouant à entrer dans le monde du compromis et de la diplomatie qui auraient été nécessaires – comme aurait aussi été nécessaire un dirigeant israélien clairvoyant – pour mettre un terme au conflit israélo-palestinien.

3. L’occupant et l’occupé sont non-égalitaires dans des négociations

La bonne nouvelle avec Oslo, c’est que les Israéliens et les Palestiniens avaient réussi à mettre au point un accord substantiel et complexe entre eux, en face à face. Comme le dit un vieil adage américain : dans l’Histoire du monde, personne n’a jamais lavé une voiture de location. Pourquoi ? Parce qu’on ne se préoccupe que de ce qui nous appartient. Oslo avait été un exemple authentique de ce sens particulier des responsabilités. Un accord avait été trouvé parce que les deux parties avaient le sentiment que c’était urgent et que c’était dans leur intérêt de se réunir sans pression extérieure.

Mais cette initiative prise par le duo israélo-palestinien avait aussi commencé sous de mauvais augure en raison du déséquilibre du pouvoir entre les deux parties, avec l’occupant d’un côté (Israël) et l’occupé de l’autre (les Palestiniens). Au vu de cette réalité, il avait été remarquable de constater que des résultats avaient été obtenus en matière de transfert de territoire, de coopération économique et sécuritaire et de construction des institutions palestiniennes.

L’asymétrie du pouvoir était évidente : en tant qu’occupant, Israël avait la puissance qui est celle du fort – la capacité à imposer sa volonté aux Palestiniens. Une puissance qui s’exprimait sous de multiples formes, qu’il s’agisse des constructions dans les implantations, de la confiscation des terres, des démolitions d’habitations en passant par la fermeture des villes et des villages de Cisjordanie (ce qui empêchait les déplacements) ou des assassinats ciblés. Les constructions dans les implantations étaient particulièrement énormes, avec 115 700 Israéliens qui résidaient en Cisjordanie et à Gaza à la fin de l’année 1993 ; un nombre qui était passé à 176 973 au mois de juin 1999.

Les Palestiniens, de l’autre côté, n’avaient que la puissance du faible : le terrorisme. A ce titre, dans les négociations, les leaders palestiniens avaient rationnalisé l’usage du terrorisme, de la violence et du combat armé contre Israël, les présentant comme une riposte acceptable à l’occupation israélienne et face à l’expansion continue des implantations. Même si la majorité des attaques terroristes qui avaient eu lieu pendant les premières années des accords d’Oslo avaient été commises par le Hamas et par le Jihad islamique, sans contrôle de la part de l’Autorité palestinienne, Arafat – qui n’avait jamais abandonné l’usage de la violence comme outil potentiel de lutte – n’avait pas pu ou n’avait pas voulu faire grand-chose pour prévenir ces attentats ou pour arrêter leurs auteurs.

Du point de vue d’Israël, des terres avaient été transférées aux Palestiniens mais le terrorisme avait pourtant continué, ce qui avait soulevé des doutes sur la fiabilité réelle de l’OLP. Du point de vue palestinien, Israël avait soumis les Palestiniens à une période probatoire. Israël s’appropriait des terres qui, pour les Palestiniens, leur appartenaient et toutes les mesures qui auraient permis de construire la confiance entre les deux parties n’avaient été offerte qu’en échange du bon comportement des Palestiniens, des résultats qu’ils obtenaient. Des états d’esprit différents qui avaient entraîné une barrière qui, en l’absence d’un tiers qui aurait pu aider à rééquilibrer l’asymétrie des pouvoirs et qui aurait poussé les parties en lice à respecter leurs engagements, avait été insurmontable.

4. Un médiateur doit être présent – et crédible

A de nombreux égards, les premières années d’Oslo avaient été des années rêvées pour les négociateurs américains. Les Israéliens et les Palestiniens avaient enfin fait ce qu’ils avaient été encouragés à faire pendant si longtemps : se rencontrer et tenter de régler eux-mêmes leurs propres problèmes. Rabin avait informé le secrétaire d’État américain Warren Christopher des progrès réalisés en marge de la révélation des Accords d’Oslo, au mois de juillet, à l’exception de l’enveloppe portant sur la reconnaissance mutuelle. Mais ni Rabin, ni Arafat n’avaient souhaité l’intervention des Américains dans la substance des accords – Rabin voulait que les États-Unis s’impliquent en exerçant des pressions sur les Palestiniens tout en s’inquiétant de ce que les États-Unis puissent adopter un positionnement pro-palestinien, et Arafat était préoccupé à l’idée que les Américains ne veuillent s’aligner sur Israël.

Et ainsi, dans les premières années et jusqu’au meurtre de Rabin, à la fin de l’année 1995, le rôle de Washington s’était limité à accueillir des cérémonies, à rassembler les donateurs et à intervenir dans les négociations aux moments de crise – quand un attentat terroriste était commis ou quand une expansion des implantations israéliennes ou un autre acte unilatéral mettait en danger le processus. En revanche, ce que les États-Unis n’avaient pas fait – ou n’avaient pas été en capacité de faire, largement en raison des objections israéliennes – avait été précisément la seule chose qui aurait pu assurer la durabilité du processus de paix d’Oslo : Assurer un contrôle sur les deux parties pour garantir que les engagements pris seraient respectés et, si nécessaire, faire payer le prix d’une violation de ces engagements.

Ce qui n’était pas envisageable. En raison partiellement de la relation traditionnellement particulière qui unit les États-Unis à Israël et qui interdit à Washington de se montrer trop dur avec les Israéliens, spécialement en ce qui concerne l’expansion des implantations. En partie aussi à cause de la détermination affichée par l’administration Clinton, qui était ainsi bien décidée à améliorer les relations avec Israël après les années difficiles du mandat de l’ancien président George H.W. Bush. Et encore en partie parce que, s’agissant des violations faites aux Accords d’Oslo, les attentats terroristes étaient – c’est compréhensible – considérés comme plus létaux que l’expansion des implantations, poussant les États-Unis à se tenir aux côtés d’Israël.

A partir d’Oslo, avec Peres, le successeur pro-paix de Rabin et en particulier avec Ehud Barak lors du sommet de Camp David, Clinton n’avait pas voulu bloquer les chefs de gouvernement israéliens. Bien trop souvent, les Américains – j’en fais partie – se comportent comme des avocats de la défense s’agissant d’Israël. Ce qui avait signifié, en pratique, une disposition favorisant Israël dans le processus, dans la substance, avec une coordination étroite qui excluait toute mauvaise surprise.

Je ne l’oublierai jamais : Au quatrième jour du sommet, j’avais vu feu Saeb Erekat, le négociateur palestinien, en train de se promener. Il s’était arrêté et il m’avait demandé quand les Palestiniens allaient recevoir une ébauche de document que nous étions en train de préparer, qui portait sur des questions déterminantes. Je lui avais répondu qu’il avait fallu plus de préparation que ce que nous escomptions de prime abord, qu’il faudrait plus de temps. En souriant, Saeb avait répondu : « Aaron, vous l’avez donné en premier aux Israéliens, n’est-ce pas ? »… J’avais souri et j’avais continué à marcher.

Dans le silage du meurtre de Rabin, les États-Unis avaient essayé de prendre un rôle plus actif. Entre 1995 et l’an 2000, travaillant avec Arafat et avec deux Premiers ministres israéliens — Benjamin Netanyahu et Barak — les Américains avaient pu maintenir en vie le processus, négocier trois accords intermédiaires et renforcer la coopération sécuritaire israélo-palestinienne, avec une CIA qui travaillait directement avec les Palestiniens. Mais les mêmes facteurs structurels qui avaient fait d’Oslo un pari risqué, même lors des journées grisantes de l’automne 1993 – l’absence d’une vision politique convenue entre les deux parties, la danse perverse entre l’occupant et l’occupé, le terrorisme et les implantations – devaient s’avérer être des obstacles trop difficiles à franchir.

Il n’avait par ailleurs pas été possible de sauver ce qui avait déjà été perdu lors du sommet de Camp David, au mois de juillet – qui devait se révéler être un sommet mal conçu et inopportun.

Dans les trente années qui se sont écoulées depuis les Accords d’Oslo, la paix entre Israéliens et Palestiniens aura finalement paru être tout – sauf inévitable. Avec le recul, Oslo aura représenté un moment où Israéliens et Palestiniens se sont réunis dans l’espoir d’un avenir meilleur.

Paradoxalement, les discussions en cours sur une potentielle normalisation des liens entre Israël et l’Arabie saoudite ont ressuscité un concept déterminant du processus qui se concentre sur la dite Zone C – Une Zone qui constitue 60 % de la Cisjordanie et qui accueille la majorité des implantations israéliennes. Des informations crédibles font état de propositions variées qui ont été soumises par l’Autorité palestinienne, par les États-Unis et par l’Arabie saoudite, affirmant qu’Israël devra transférer une partie significative de la Zone C aux Palestiniens dans le cadre d’un éventuel accord conclu entre Ryad et Jérusalem.

Une telle proposition entraînera presque certainement la résistance des ministres extrémistes au sein du gouvernement de Netanyahu, et il est difficile de dire dans quelle mesure le Premier ministre – qui désespère de conclure un accord de normalisation avec les Saoudiens – pourra se montrer flexible. Il serait toutefois extraordinaire que l’architecture du processus d’Oslo, qui était morte et enterrée, puisse ressusciter – faisant ainsi renaître l’espoir d’avancées sur la question israélo-palestinienne.

Mais même avec cette ouverture potentielle, il n’y a pas encore de voie claire qui permettrait de mettre un terme au conflit et il n’y a pas de principe organisateur susceptible de fédérer une majorité d’Israéliens et de Palestiniens. Sans abandonner l’espoir – ce qui nous est interdit – nous ne devons pas succomber non plus face aux illusions et face aux suppositions faciles qui laisseraient croire à l’avènement d’une solution miracle, qui offrirait soudainement un avenir sûr aux deux populations. Si Oslo a démontré quelque chose, c’est que même avec le leadership, même avec le partenariat, le voyage est long, il est dur et il est souvent parsemé d’échecs.

Rien de tout cela n’implique que le passé est inexorablement garant du futur. Personne d’entre nous n’est omniscient et abandonner la quête d’une paix israélo-palestinienne équitable et durable est quelque chose qui n’est ni moralement, ni éthiquement responsable – et ce n’est pas dans l’intérêt des États-Unis. Nous avons besoin de dirigeants qui considèrent que la paix est déterminante pour leur peuple, de dirigeants qui sont prêts à comprendre les besoins de l’autre partie, à travailler pour y répondre ; nous avons besoin d’un médiateur qui sache se montrer rassurant, patient et dur lorsque c’est nécessaire ; nous avons besoin de réaliser qu’une solution durable, équitable, dépend de l’équilibre des intérêts et non de l’asymétrie des pouvoirs.

Il n’y a rien de tout cela aujourd’hui.

Pourtant, les États-Unis pourraient bien avoir, un jour ou l’autre, l’opportunité de poursuivre la paix israélo-palestinienne, et nous devrons le faire sans nous nourrir d’illusions, sans croire que nous pourrons le faire seuls, sans abandonner cette poursuite même si nous rencontrons de graves difficultés. Et avec les Israéliens et les Palestiniens convaincus de la justesse du combat, courageux ; avec le soutien du monde arabe et au-delà et avec de la chance, un jour – qui sait ? – nous pourrions bien y parvenir.

Aaron David Miller est chercheur au sein du Carnegie Endowment for International Peace et ancien analyste et négociateur pour le Moyen-Orient au Département d’État américain, où il a servi sous des administrations Républicaines et Démocrates. Il est l’auteur de « The End of Greatness: Why America Can’t Have (and Doesn’t Want) Another Great President. » Twitter: @aarondmiller2