Une majorité de firmes israéliennes cotées en bourse emploie des ex-fonctionnaires

Une étude de la Banque d’Israël montre que plus de la moitié des sociétés cotées en bourse du pays emploient d’anciens responsables et fonctionnaires, y compris des régulateurs qui supervisaient autrefois les mêmes sociétés qu’ils ont depuis rejointes.

Dans deux documents publiés en décembre, l’auteur Noam Michelson expose, pour la première fois, la tendance de la « porte tambour » en Israël, cas où les fonctionnaires rejoignent le secteur privé.

Ce phénomène représente un défi pour les démocraties et les économies développées, car elles doivent trouver un équilibre entre des besoins contradictoires : l’intérêt public et les droits des employés.

D’une part, ces transitions, si elles ne sont pas correctement réglementées, peuvent donner lieu à des abus. Elles peuvent avantager injustement les entreprises qui emploient d’anciens fonctionnaires, qui pourraient utiliser leurs connaissances et leurs relations pour influencer les réglementations futures. En outre, l’attrait du secteur privé pourrait influencer les décisions des régulateurs actuels, qui pourraient essayer d’éviter de nuire à leurs chances d’obtenir un emploi dans le secteur privé. Cette situation pourrait éroder la confiance du public dans les institutions gouvernementales, a averti M. Michelson.

D’autre part, les gouvernements doivent être en mesure d’attirer les meilleurs talents dans la fonction publique, ce qui implique notamment qu’ils s’abstiennent de restreindre les options d’emploi des fonctionnaires après leur départ et qu’ils protègent leur droit à la liberté professionnelle.

« Au cœur du débat… se trouve la question de l’équilibre entre la confiance du public, la liberté et l’efficacité du marché et la liberté de l’individu d’exercer n’importe quelle profession », écrit M. Michelson dans son article.

Une société pourrait renforcer la confiance dans le secteur public en interdisant toutes transitions d’anciens fonctionnaires vers des emplois dans le secteur privé, ajoute-t-il, « mais cela aurait un coût élevé en termes de restrictions de la liberté et de l’efficacité du marché, car la gamme de choix parmi lesquels les entreprises choisissent leurs gestionnaires serait restreinte ».

Image illustrative d’une poignée de main. (Crédit : stnazkul ; iStock by Getty Images)

La liberté de se lancer dans n’importe quelle activité professionnelle serait également limitée, a-t-il ajouté, et au-delà de la question morale, « une telle limitation pourrait entraîner une sélection négative des fonctionnaires, car les candidats les plus qualifiés seraient démotivés à l’idée de rejoindre la fonction publique en raison du parcours professionnel restreint ».

L’éventuelle détérioration de la qualité du secteur public qui en résulterait conduirait, paradoxalement, « à une érosion de la confiance du public dans la fonction publique ».

« La condition essentielle est l’équilibre entre les différentes problématiques », a déclaré M. Michelson dans une interview par courriel. En l’absence de réponse claire à ces questions, le débat public sur cette question, parallèlement aux restrictions existantes qui exigent une période de réflexion entre deux emplois, assure une fonction de surveillance, a-t-il ajouté.

Du public au privé

Sur la base des données des plus grosses entreprises cotées en bourse en Israël pour les années 2007-2015 (deux tiers du nombre d’entreprises cotées en bourse, soit 95 % de la valeur totale du marché), M. Michelson a identifié tous les membres de conseils d’administration et les cadres supérieurs qui avaient une expérience dans le secteur public. Il a constaté que 60 % des entreprises de cette période avaient au moins un membre du conseil d’administration ou un cadre supérieur ayant une expérience du secteur public, et que 8 % de tous les membres de conseils d’administration et cadres supérieurs avaient une expérience du secteur public.

L’analyse montre que plus l’entreprise est grande et plus sa réglementation et sa surveillance sont lourdes, plus il est probable qu’elle fasse appel aux services d’un ancien fonctionnaire pour l’aider à s’orienter dans les mesures réglementaires. Elle montre également que les entreprises ont tendance à embaucher une personne ayant de l’expérience dans l’un des organismes de réglementation ou de surveillance du secteur dans lequel elles opèrent.

Les bureaux de la Banque d’Israël par un matin enneigé à Jérusalem, le 27 janvier 2022. (Crédit : Banque d’Israël)

Les entreprises gagnent à « être connectées et proches du gouvernement, et obtiennent ainsi un avantage qui les aidera à être plus performantes », écrit M. Michelson dans son rapport.

Les mesures gouvernementales peuvent avoir un effet direct sur les résultats d’une entreprise en influant sur la taille de ses marchés par le biais de barrières à l’entrée et à la sortie, en imposant des taxes ou en accordant des subventions, et en promulguant des lois sur l’environnement, l’emploi et la sécurité qui peuvent augmenter ou réduire les coûts.

Les régulateurs qui sont nommés pour protéger le public finissent souvent par travailler pour l’industrie qu’ils sont censés surveiller, car ils sont « prisonniers » de cette industrie, a déclaré Ariel Barzilay, un avocat qui dirige l’aile économique du Mouvement pour un gouvernement de qualité en Israël, une organisation indépendante à but non-lucratif qui cherche à protéger l’intérêt des citoyens.

Lorsqu’un régulateur entre en fonction, en particulier dans des domaines tels que les marchés financiers ou le secteur de l’énergie, il est tenu d’étudier le marché, a expliqué M. Barzilay dans une interview par courriel. Ceux qui se portent volontaires pour leur enseigner sont toutefois les intervenants du marché eux-mêmes, détenteurs d’une expertise dans ces domaines complexes.

Souvent, ce qu’ils enseignent au régulateur sert leurs intérêts, a expliqué M. Barzilay.

Plus les régulateurs travaillent étroitement et longtemps avec les acteurs industriels, plus ils sont susceptibles de développer une sorte de syndrome de Stockholm dans lequel ils s’identifient à ceux qu’ils sont censés surveiller, a déclaré Barzilay.

« Ils deviennent partie intégrante du même milieu social. Ils sont accueillis dans les mêmes conférences, ils commencent à parler le même langage professionnel », a-t-il dit. « Cette proximité affecte les régulateurs, en ce sens qu’ils adoptent le point de vue du secteur, oubliant que l’intérêt du public n’est pas nécessairement l’intérêt du secteur. »

Il arrive parfois que les régulateurs soient issus de l’industrie qu’ils vont ensuite superviser. D’autres, lorsqu’ils terminent leur poste de régulateur, reçoivent des offres d’emploi lucratives du secteur, et le risque que cela se produise peut affecter leur performance même lorsqu’ils sont encore en fonction, a déclaré Barzilay. « Voulez-vous fâcher celui qui sera votre employeur une fois que vous aurez terminé votre ‘mission’ dans la fonction publique ? »

Selon les données compilées par le Mouvement pour un gouvernement de qualité en Israël, sept sur dix des superviseurs bancaires de la Banque d’Israël au cours de la période 1969-2020 ont travaillé dans le secteur bancaire avant ou après leur nomination.

Il s’agit notamment de Galia Maor, ancienne superviseure des banques à la Banque d’Israël qui est devenue PDG de la Bank Leumi Le-Israel ; Zeev Abeles, également superviseur bancaire qui est devenu président de l’Union Bank of Israel ; Rony Hizkiyahu, qui a commencé sa carrière à la Bank Hapoalim et a été vice-président de l’Israel Discount Bank avant d’être nommé superviseur bancaire à la Banque d’Israël, poste qu’il a occupé de 2006 à 2010. Il a ensuite été président de la First International Bank de 2012 à 2016, avant d’occuper le poste de comptable général au ministère des Finances de janvier 2017 à octobre 2020.

L’ex-comptable général Rony Hizkiyahu s’exprime lors d’une conférence du ministère des Finances à Jérusalem, le 12 novembre 2018. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Pour les superviseurs du secteur des assurances et des marchés des capitaux, la situation est encore pire, selon les données. Les dix derniers superviseurs des marchés des capitaux depuis 1977 ont tous continué à travailler dans le secteur qu’ils supervisaient, certains en tant que directeurs externes. Quatre des huit commissaires antitrust de 1969 à 2016 venaient ou sont allés dans le secteur des affaires, selon les chiffres.

L’été dernier, le Times of Israel a rapporté que l’ancien régulateur des valeurs mobilières Shmuel Hauser était devenu membre du conseil consultatif de l’une des sociétés de commerce en ligne israéliennes à la croissance la plus rapide, eToro, qui a également nommé Hedva Ber, ancienne superviseure des banques à la Banque d’Israël, au poste de directrice générale adjointe et directrice mondiale des opérations.

Un conflit d’intérêts

Ce phénomène de porte tambour crée un conflit d’intérêts dans lequel le bien public devient secondaire, a déclaré Barzilay.

Le commissaire devient en réalité un « bouclier pour l’industrie », au lieu d’être le protecteur de l’intérêt du public vis-à-vis de l’industrie, a déclaré M. Barzilay. Cela peut entraîner une baisse de la concurrence et une plus grande centralisation, les régulateurs utilisant leurs pouvoirs pour « protéger » le secteur et empêcher l’entrée de concurrents.

« Bien souvent, les régulateurs deviennent même des lobbyistes dans les bureaux du gouvernement et les couloirs de la Knesset pour l’industrie », a déclaré Barzilay. « Ainsi, la concurrence est entravée et la concentration du marché augmente. D’un point de vue plus général, ce phénomène menace la structure démocratique, les intérêts des capitalistes l’emportant sur ceux du public. »

Michelson a constaté que la valeur d’une entreprise augmente après la nomination d’un ancien fonctionnaire, que celui-ci ait été haut ou bas placé dans la hiérarchie. En revanche, l’écart de crédit de l’entreprise ne diminue qu’avec la nomination d’un ancien fonctionnaire de haut rang. Les écarts de crédit sont considérés comme une mesure de la santé économique ; un accroissement de l’écart indique une mauvaise santé économique et un rétrécissement signale une bonne santé.

La Bourse de Tel Aviv, le 25 décembre 2018. (Crédit : Adam Shuldman/Flash90)

Les effets de la valeur et de l’écart de crédit sont plus marqués lorsque la personne nommée est le premier ancien fonctionnaire à rejoindre l’entreprise, et ils diminuent à mesure que le temps s’écoule entre le départ de la personne nommée de son dernier poste dans le secteur public et son entrée dans le conseil d’administration ou la direction de l’entreprise.

« De telles transitions peuvent – mais pas nécessairement – conduire à un avantage injuste » pour les entreprises qui emploient d’anciens fonctionnaires de l’administration publique, écrit Michelson.

Selon Michelson, dans le contexte international, il n’est pas certain que la tendance de la porte tambour soit pire en Israël – un pays de quelque neuf millions d’habitants à l’économie petite et concentrée – que dans d’autres nations.

Les données dont nous disposons « sont difficiles à comparer », a-t-il déclaré. Toutefois, en utilisant des définitions partielles, il a déclaré avoir constaté que les chiffres d’Israël « ne sont pas substantiellement différents de ceux d’autres pays développés ».

Au Royaume-Uni, 2 % des membres des conseils d’administration étaient d’anciens fonctionnaires de haut rang, contre 6 % en Israël, a-t-il précisé. En France, 11 % des PDG étaient d’anciens fonctionnaires de haut rang, contre 6 % en Israël ; aux États-Unis, 43 % d’un vaste échantillon d’entreprises américaines cotées en bourse comptent au moins un ancien administrateur fonctionnaire, contre 54 % en Israël ; en Corée du Sud, 30 % des administrateurs externes sont d’anciens fonctionnaires de haut rang, contre 16 à 18 % en Israël.

Un refroidissement qui reste chaud

Israël exige une période de réflexion d’un an pour les fonctionnaires qui souhaitent travailler pour des personnes ou des entreprises qui étaient sous leur autorité lorsqu’ils occupaient leur poste. Un comité spécial dirigé par un juge de tribunal de district a le pouvoir de raccourcir la période de réflexion si les deux parties peuvent démontrer que le contact entre elles ne créera pas de conflit d’intérêts.

Mais les violations de cette législation sont très répandues. En 2007, le rapport annuel du contrôleur de l’État a révélé que dans certaines institutions importantes de la fonction publique – si ce n’est toutes – non seulement la loi n’est pas respectée, mais il existe même une culture organisationnelle qui consiste à l’ignorer. Les fonctionnaires qui ont quitté le service ne respectaient souvent pas la loi, et leurs responsables – lorsqu’ils étaient au courant de ces violations – n’intervenaient pas.

Le rapport du contrôleur a également souligné que si les hauts fonctionnaires agissent le plus souvent conformément à la loi, aux niveaux intermédiaires et inférieurs, la conformité est moins fréquente, peut-être en raison d’un niveau de contrôle moins élevé.

La « porte tambour » fait l’objet d’une « discussion approfondie uniquement lorsqu’un ancien fonctionnaire de haut rang est engagé par une entreprise privée. Mais la plupart du temps, le problème est ignoré », a déclaré Michelson lors de l’interview. « Je pense que cela s’explique en partie par l’absence de connaissances approfondies sur l’ampleur du phénomène, et j’espère que mon travail contribuera à cet aspect. »

Par ailleurs, une étude réalisée en 2019 par le Dr. Roy Shapira de l’Université Reichman a révélé que le tribunal de district avait accepté 258 demandes de raccourcissement de la période de réflexion des anciens fonctionnaires, sur 268 cas étudiés. La principale raison de l’acceptation de la demande était que le tribunal ne voulait pas laisser le requérant sans revenu pendant toute la période de réflexion, tandis que peu de poids était accordé aux considérations d’une éventuelle érosion de la confiance du public dans la fonction publique, a déclaré Michelson.

La loi sur le délai de réflexion en Israël présente « de nombreuses lacunes », a déclaré M. Barzilay du Mouvement pour un gouvernement de qualité. Par exemple, elle n’interdit pas une transition vers tous les rôles de l’industrie, mais seulement vers certains rôles, et elle n’empêche pas les régulateurs de se diriger vers des domaines qui sont tangentiels au poste occupé.

Mais la principale faiblesse de la législation, selon M. Barzilay, est la possibilité de raccourcir la période de réflexion. « Ce délai est déjà court », a déclaré Barzilay. « Et presque immédiatement, une demande est faite au tribunal pour raccourcir le délai, ce qui est presque toujours et automatiquement approuvé. Ainsi, les délais de réflexion sont en réalité très courts, et la porte tambour tourne beaucoup trop vite. »

Si ces types de transitions ne peuvent pas être complètement interdits, a déclaré Barzilay, parce que cela dissuaderait les talents de travailler comme régulateurs, alors la première étape doit être d’allonger la période de réflexion à deux ou trois ans, en fonction de l’ancienneté. Ensuite, a-t-il ajouté, la réduction de cette période de réflexion devrait être « l’exception, et non la norme ».

Cela aurait toutefois un coût, car le gouvernement devrait financer les employés pendant toute la durée de la période de réflexion, alors qu’aujourd’hui, les anciens régulateurs prennent un congé sans solde pendant cette période.

Barzilay a esquissé une autre voie vers plus d’équité et de transparence. Il a déclaré que les organisations de la société civile et les médias devraient prendre le relais et chercher à « faire contrepoids » aux acteurs du secteur, en présentant aux régulateurs et au public d’autres sources d’information et ainsi qu’en exerçant une pression constante sur les régulateurs.