Face à la pénurie de lait, les laiteries se préparent à une lutte décisive

Il n’y a pas si longtemps, les consommateurs israéliens ont fait face à une pénurie marquée de beurre. Les rayons des produits laitiers, qui regorgent d’ordinaire de produits à base de beurre, sont restés quasiment vides une grande partie de 2019 et 2020, et même les importations, pourtant coûteuses, se faisaient rares.

Pour remédier à cette situation, le gouvernement avait supprimé les droits de douane à l’importation et allégé les contrôles intérieurs afin de stimuler la concurrence, résorber la pénurie chronique et faire baisser le prix de ce produit de base.

Depuis, le beurre est redevenu disponible en continu, même si le prix du beurre importé a bondi de 60 % et que le coût du beurre produit localement a augmenté d’environ 6 %, selon une analyse réalisée en 2024 par le Bureau du Contrôleur de l’État.

Les Israéliens paient toujours au moins 40 % de plus pour le beurre importé que pour celui produit en Israël, et près du double du prix pratiqué en Europe.

Aujourd’hui, alors que la pénurie de lait vendu à prix administré se répète, le ministre des Finances Bezalel Smotrich porte une nouvelle réforme, affirmant vouloir résoudre un problème qui découlerait, selon lui, d’un marché laitier excessivement réglementé et trop concentré.

Dans ce cadre, Smotrich propose de supprimer les droits de douane élevés qui frappent les importations de lait, afin de renforcer la concurrence, d’accroître l’offre et de réduire le coût de l’un des produits les plus consommés du pays.

Les consommateurs israéliens sont désormais habitués à trouver dans les supermarchés des produits laitiers non soumis à des prix administrés et sans quotas d’achat. Tous les produits laitiers restent abondamment disponibles en rayon – à l’exception du lait à prix contrôlé. Non réglementés, ces produits sont souvent environ 50 % plus chers que la moyenne des pays de l’OCDE, voire davantage, selon les données du ministère des Finances.

Les responsables publics estiment que l’origine du problème réside dans le manque de concurrence entre les grands groupes laitiers dominants, qui préfèrent limiter au strict minimum leur production de lait soumis à un prix administré et concentrer leurs capacités sur les gammes à plus fortes marges.

Le phénomène s’accentue particulièrement pendant les fêtes juives, lorsque les restrictions de production sont plus strictes que durant la semaine de travail habituelle de 5,5 jours, afin de respecter les règles de la casheroute.

Le marché laitier israélien, évalué à 12 milliards de shekels, fonctionne selon une planification centralisée et un système de quotas de production approuvé par l’État. Le gouvernement fixe à la fois les volumes et le prix du lait cru vendu par les éleveurs aux transformateurs laitiers. Ces derniers utilisent le lait cru pour produire lait de consommation, fromages et autres dérivés, dans un segment non réglementé, puis écoulent ces produits auprès des chaînes d’alimentation et des supermarchés, qui en déterminent les prix de détail.

Les exploitations laitières et les transformateurs locaux sont largement protégés par des droits de douane élevés pouvant atteindre 40 %, ce qui limite la concurrence des produits importés.

Le ministère des Finances affirme désormais vouloir abolir ce système de quotas centralisés et ouvrir le marché à la concurrence. Les prix des produits laitiers constituent depuis longtemps un sujet sensible en Israël : leurs hausses déclenchent régulièrement la colère du public et ont même alimenté des mouvements de protestation contre le coût de la vie, un thème récurrent parmi les principales préoccupations des électeurs lors des derniers scrutins.

Le cœur du problème laitier

Mais les défenseurs de la filière laitière nationale estiment que les réformes envisagées ne feront qu’aggraver la situation.

« Le plan du Trésor porte un coup fatal à l’industrie laitière israélienne et à l’ensemble de la filière, et portera gravement atteinte à la sécurité alimentaire du pays », a averti Dagan Yarel, directeur de l’Association israélienne des éleveurs de bétail (ICBA). « Les Israéliens ne devraient pas dépendre d’importations de lait polonais ou turc. Il faut préserver la solidité, la stabilité et la sécurité des exploitations laitières et de toute l’industrie, dans l’intérêt des citoyens. »

« L’ouverture du marché aux importations de beurre a produit l’effet inverse et entraîné une flambée des prix à la consommation. Ce n’est pas ainsi que l’on fera baisser les prix », a ajouté Yarel.

De son côté, Itzhak Shnaider, directeur général du Conseil laitier israélien, une organisation à but non lucratif chargée de planifier et de coordonner la production laitière dans le pays, a exhorté le ministère des Finances à retirer sa réforme et à adopter à la place le plan de renforcement de la sécurité alimentaire proposé par le ministère de l’Agriculture.

« L’expérience montre qu’il est impossible de compter sur les importations européennes », a déclaré Shnaider. « Les importateurs n’achèteront que ce qui est rentable. Leur seule motivation est le profit. »

« Cela aura pour conséquence directe d’affaiblir la sécurité alimentaire nationale et d’augmenter les prix payés par les consommateurs », a-t-il prévenu.

Le ministère de l’Agriculture et l’Association israélienne des éleveurs de bétail ont eux aussi exprimé leur opposition au projet.

« Le système de planification actuel empêche les exploitations les plus performantes de se développer, puisque les quotas de production permettent à des fermes peu efficaces de rester en activité », a expliqué Ayal Kimhi, vice-président de l’Institut Shoresh pour la recherche socio-économique et professeur d’économie agricole à l’Université hébraïque de Jérusalem. « Une réforme est nécessaire, mais le plan du ministère des Finances semble un peu trop unilatéral. »

Alors que Smotrich s’apprête à faire adopter la réforme dans le cadre de la loi sur les arrangements économiques, qui doit être votée en même temps que le budget de l’État pour 2026 dans les prochains mois, les acteurs de la filière laitière se préparent à lancer une campagne de protestation.

Les tentatives menées par Smotrich, ces deux dernières années, pour éviter une pénurie de lait en supprimant temporairement les droits de douane pendant les périodes de forte demande et de faible production n’ont pas permis d’accroître l’offre en rayon. En août, une exonération douanière de six mois sur les importations de lait est entrée en vigueur. Mais pour la plupart des distributeurs, importer du lait UHT ou pasteurisé sur une courte période ne présentait pas de rentabilité.

L’importation de lait se heurte à des obstacles économiques, techniques et logistiques liés à sa faible durée de conservation, auxquels s’ajoutent les coûts du transport maritime, de la supervision sanitaire, de la certification casher, ainsi que de la distribution vers les points de vente locaux.

Si la réforme entre en vigueur, elle pourrait entraîner la fermeture de quelque 200 petites exploitations laitières, dont beaucoup situées le long de la frontière nord et autour de la bande de Gaza, faute de pouvoir rester compétitives, selon les estimations des associations laitières. Israël compte aujourd’hui quelque 600 exploitations laitières.

L’une des principales critiques adressées au projet de Smotrich est qu’il cible les exploitations laitières sans s’attaquer à la forte concentration du marché au niveau des transformateurs et des grandes chaînes de distribution, un facteur qui influence directement l’offre et le prix final des produits laitiers. Même si le prix du lait cru payé aux exploitations baisse, comme l’anticipe le ministère des Finances, rien ne garantit que cette baisse sera répercutée sur les consommateurs.

« Le plan du ministère des Finances n’est pas une réforme destinée à faire baisser les prix, mais une réforme destinée à transférer le pouvoir à des monopoles privés », a déclaré Amit Ben-Tzur, directeur général du Forum Arlozorov, un institut de recherche impliqué dans l’élaboration de la politique socio-économique en Israël. « En démantelant le système de planification publique, ce que souhaite le Trésor, ils confient les clés du secteur aux trois grandes laiteries. »

« J’appelle cela la privatisation de la sécurité alimentaire, et non une solution au coût élevé de la vie », a déclaré Ben-Tzur.

Le secteur laitier israélien est dominé par une poignée de transformateurs, menés par Tnuva, le plus grand fabricant alimentaire du pays, aux côtés du producteur local Strauss, de Tara Dairy (détenu par Central Bottling Company Ltd., qui détient la licence Coca-Cola en Israël) et de Golan Heights Dairies.

Actuellement, Tnuva contrôle près de 80 % de la production de lait vendue à prix administré.

Le prix du lait cru étant fixé par l’État, les laiteries sont peu enclines à accroître leurs volumes de lait de consommation et d’autres produits soumis à la régulation. Les transformateurs affirment enregistrer des pertes importantes sur ces lignes de production. Ils privilégient donc les gammes à plus forte valeur ajoutée, comme les boissons lactées enrichies, produits allégés en lactose, ou les boissons chocolatées, qui ne sont pas soumises à des prix administrés. Ce report de capacité entraîne des pénuries récurrentes de lait standard pendant les périodes de forte demande.

« Si l’on veut encourager les laiteries à produire du lait réglementé, il faut leur offrir de véritables incitations économiques. Je ne vois pas en quoi la suppression des prix administrés et de la régulation du secteur permettra de régler la pénurie », a insisté Ben-Tzur.

Pour contrer la réforme proposée par le ministère des Finances, le ministère de l’Agriculture a présenté un plan quinquennal distinct de 1,4 milliard de shekels. L’objectif est de rationaliser la production laitière, de garantir un approvisionnement stable en lait régulier et à prix contrôlé toute l’année, y compris lors des fêtes ou en période d’urgence nationale, et de réduire les prix pour les consommateurs.

Le plan prévoit des investissements en R&D et en équipements, notamment dans des technologies avancées et des systèmes de gestion intelligents pour les exploitations laitières, afin de réduire les coûts et d’accroître la productivité. Il inclut également la modernisation des infrastructures et la création de nouvelles lignes de production dans les laiteries afin de renforcer l’offre de produits laitiers soumis à prix administrés.

Le ministère de l’Agriculture souligne qu’il est essentiel de maintenir un système de planification centralisée pour réguler et assurer la continuité de l’approvisionnement national en lait cru.

« Supprimer le système de planification ne rendra pas le lait moins cher ; cela ne fera qu’enrichir les transformateurs et les grandes chaînes de distribution », a déclaré Ben-Tzur.

Yarel a quant à lui indiqué que l’Association israélienne des éleveurs de bétail soutient le « plan transparent et réalisable » du ministère de l’Agriculture, qui, selon lui, « garantira des investissements substantiels et durables dans l’industrie laitière israélienne, après des années de négligence de la part des gouvernements successifs ».

Mais le ministère des Finances estime que cette proposition « exige d’énormes investissements publics sans s’attaquer aux problèmes structurels profondément enracinés dans le secteur, et qu’elle maintiendrait le pouvoir entre les mains d’un petit groupe d’intérêts particuliers, tandis que les prix du lait resteraient de plusieurs dizaines de points de pourcentage supérieurs à ceux pratiqués ailleurs dans le monde ».

Un marché trop concentré

Les détracteurs soulignent également que la réforme du marché laitier ne représentera qu’une goutte d’eau dans la résolution du problème beaucoup plus vaste du coût de la vie extrêmement élevé en Israël, parmi les plus hauts de l’OCDE.

Ce problème est généralement attribué à un manque de concurrence entre importateurs et fabricants locaux, qui peuvent augmenter leurs tarifs, ainsi qu’aux restrictions à l’importation qui freinent l’entrée d’acteurs internationaux.

« Si notre objectif final est de faire baisser les prix à la consommation, la première chose à traiter est la concentration du marché, et aucune des propositions de réforme ne s’attaque à ce problème », déplore Kimhi.

Le secteur israélien de la distribution alimentaire souffre lui aussi d’une forte concentration : les trois principales chaînes de supermarchés représentent plus de la moitié du marché national, limitant la concurrence et exerçant une pression à la hausse sur les prix.

« La planification publique est le système le plus adapté à Israël, car nous n’avons pas suffisamment d’acteurs pour créer une véritable concurrence », a affirmé Ben-Tzur. « Nous avons besoin d’un modèle qui garantisse que des exploitations agricoles produiront du lait, que des laiteries transformeront le lait cru et que les détaillants fourniront aux consommateurs du lait frais, sain et à prix accessible. »

« Si Israël ouvre complètement son marché aux importations, ces trois mêmes acteurs pourraient choisir d’importer du lait frais, ce qui est en soi compliqué, souvent peu rentable, et tout le monde n’aura pas envie de boire du lait venu de Pologne », a-t-il ajouté.

Kimhi a lui aussi exprimé des réserves quant à la capacité d’un renforcement des importations à résoudre durablement le problème.

« À long terme, nous souhaitons maintenir la production laitière, au moins en partie, en Israël », a-t-il déclaré. « Nous dépendons déjà trop des importations pour de nombreux autres produits alimentaires, et ces dernières années ont montré à quel point cette dépendance nous expose à toutes sortes de boycotts, de Turquie ou d’ailleurs. »