Israël veut se passer de l’aide américaine, mais cela pourrait coûter cher aux deux pays

Depuis le pogrom perpétré par le Hamas qui a déclenché la guerre, Washington a fourni à Israël une aide militaire estimée entre 16 et 22 milliards de dollars.

Ce soutien spécial pour les besoins de cette guerre est venu s’ajouter aux 3,8 milliards de dollars que les États-Unis consacrent chaque année à la défense israélienne, ce qui a eu pour effet indéniable de renforcer leur alliance militaire.

Très appréciée à Jérusalem, cette forte dépendance à l’égard de l’aide étrangère n’a toutefois pas manqué de susciter des inquiétudes en Israël, notamment au vu du degré de contrôle qu’elle procure aux États-Unis, à la fois sur ses dépenses et ses priorités militaires.

A quelques années de l’expiration de cet accord qui dispose et précise les conditions de l’aide, pris en étau entre un président américain pressé de revoir à la baisse l’aide accordée à ses alliés et le souvenir tout frais – et ô combien douloureux – des restrictions sur les vente d’armes lors de la guerre contre le Hamas, le Premier ministre Benjamin Netanyahu a fait savoir que Jérusalem allait progressivement mettre un terme à sa dépendance envers l’aide militaire américaine.

Un tel changement pourrait avoir pour effet d’équilibrer la relation entre Israël et les États-Unis et de remédier à ses inconvénients, mais des experts appellent l’attention sur ses risques, au plan national et international, à commencer par celui d’un épuisement du budget israélien et du renforcement de l’adversité.

La suppression progressive de l’aide serait le signe d’« un déclin très profond de l’influence américaine au Moyen-Orient », estime l’ancien ambassadeur américain en Israël, Dan Shapiro, ajoutant que cela risque en outre d’affaiblir les relations militaires américano-israéliennes. Selon lui, une profonde réflexion s’avère indispensable avant toute prise de décision au potentiel déstabilisateur.

Une telle décision comporte assurément sa part de risques – mais Israël a l’expérience de la vie sans l’aide américaine. En 1967, le pays s’est battu sans les armes américaines et s’en est bien sorti et en 2006, lorsque les États-Unis ont refusé que soient utilisées ses bombes à sous-munitions lors de la guerre du Liban, Israël a développé sa propre version.

Pour Jérusalem, la réduction progressive de l’aide américaine doit se faire dans le respect des coopérations en place et dans l’optique de bannir toute ingérence.

A condition de faire les choses avec prudence, Israël aurait beaucoup à gagner à passer « du statut de bénéficiaire de l’aide à celui de partenaire des États-Unis », estime l’ancien envoyé israélien aux États-Unis, Michael Oren.

« Indépendance maximale »

Lors d’une interview publiée le mois dernier dans The Economist, Netanyahu a annoncé son intention de « réduire » l’aide militaire à zéro d’ici les dix prochaines années. Quelques jours plus tard, il a déclaré, lors d’une conférence de presse en hébreu, vouloir une « indépendance maximale » vis-à-vis de l’aide militaire étrangère « de façon à ne jamais manquer d’armes ou de munitions ».

Lors de cette conférence de presse, Netanyahu a porté de graves accusations contre l’administration de l’ancien président américain, Joe Biden, en affirmant que des soldats israéliens avaient perdu la vie à Gaza à cause de l’« embargo » qui, selon lui, avait entraîné une pénurie de munitions au sein de l’armée israélienne. Cet embargo n’aurait pris fin qu’avec la prise de fonctions de l’actuel président américain, Donald Trump.

Le Premier ministre israélien a accusé à plusieurs reprises l’administration Biden d’avoir revu à la baisse les livraisons d’armes à Israël, notamment en juin 2024, ce que le président Biden avait catégoriquement nié, exception faite des bombes « bunker buster » d’une tonne dont il redoutait l’utilisation à Rafah, dans le sud de Gaza.

Pour se prémunir contre de telles difficultés, Netanyahu a déclaré son intention de faire naître en Israël un véritable complexe militaro-industriel, de façon à faire passer la relation Israël-États-Unis « de l’aide au partenariat ».

Cela pourrait par exemple donner lieu, a-t-il dit, à des programmes de recherche et développement israéliens suivis d’une production conjointe, dans le cadre d’un partenariat susceptible de s’ouvrir à d’autres alliés, comme par exemple l’Inde et l’Allemagne.

Démissionnaire le mois dernier de ses fonctions de conseiller financier en chef auprès de l’Armée israélienne et du ministère de la Défense, Gil Pinchas confiait au Financial Times, avant de quitter son poste, qu’Israël souhaitait se concentrer sur des projets militaires et de défense conjoints, et non sur l’aide financière, dans le cadre des négociations en vue d’un nouveau protocole d’accord.

Le dernier protocole d’accord en date, conclu pour 10 ans en 2016 et entré en vigueur deux ans plus tard, accorde à Israël 3,8 milliards de dollars d’aide militaire par an, en grande partie destinée à l’achat d’armes de fabrication américaine.

Selon Pinchas, cette aide annuelle fait partie des « composantes de l’actuel protocole d’entente susceptibles de diminuer progressivement. »

Une aide à double tranchant

L’aide militaire américaine à Jérusalem remonte à 1979, date à laquelle Washington s’est engagé à mettre à disposition d’Israël et de l’Égypte des milliards de dollars dans le cadre du traité de paix négocié par les États-Unis pour ces deux pays.

Cette aide militaire a constitué une part importante des dépenses militaires israéliennes mais elle a considérablement baissé ces dernières années, à mesure que l’économie israélienne s’est développée et que ses propres dépenses de défense ont augmenté. A ce jour, l’aide américaine représente 15 à 20 % du budget israélien de la Défense.

Selon Shapiro, qui a participé aux négociations du protocole d’accord de 2016 en sa qualité d’ambassadeur du président Barack Obama et est aujourd’hui membre du Conseil de l’Atlantique, cet accord repose sur une évaluation rigoureuse de la menace à laquelle faisait alors face Israël et sur ses besoins futurs, car « il y avait un fort consensus entre nos deux pays sur le fait que nous voulions qu’Israël ait les moyens de se défendre. »

Dans le cadre de cet accord, Israël perçoit 3,3 milliards de dollars par an de « fonds militaires pour l’étranger » — en clair, des subventions américaines destinées à l’achat d’armes américaines — auxquels s’ajoutent 500 millions de dollars par an pour le développement et l’acquisition de la défense antimissile, en particulier le Dôme de Fer. C’est précisément cet accord qui a, pour la première fois, formalisé le principe du financement de la défense antimissile, ce qui a permis de se passer des négociations annuelles avec le Congrès.

Cet accord a grandement aidé Israël dans des domaines tels que la défense antimissile ou l’interopérabilité, mais il lui a imposé des limitations bien réelles.

Les protocoles d’accord antérieurs permettaient à Israël de dépenser plus d’un quart de ces fonds en interne, ce qui a contribué à soutenir l’industrie de défense israélienne, mais Obama a souhaité y mettre un terme en faisant passer le pourcentage de 26 % à 0 % la dernière année, afin qu’en 2028, l’aide serve uniquement à acheter des équipements américains.

Selon Oren, qui a été ambassadeur d’Israël aux États-Unis entre 2009 et 2013, le cadre actuel de l’aide est un véritable handicap pour Israël. Il en veut pour preuve les nombreux cas dans lesquels, ces dernières décennies, la dépendance d’Israël envers les États-Unis a entravé son action militaire, notamment lorsqu’Obama a retardé la livraison de certaines armes lors des combats à Gaza en 2014.

Il assure avoir mis en garde Netanyahu, à l’époque, contre le risque que pareille mésaventure ne se reproduise, cette fois lors d’un conflit plus important et avec des enjeux plus graves — comme cela s’est produit il y a de cela deux ans, sous l’administration Biden.

Cette forte aide américaine a pour Israël des conséquences parfois plus subtiles.

Sous Biden et Obama, la dépendance envers l’aide américaine a favorisé la priorisation de systèmes défensifs, ce qui explique pour partie l’état de relative impréparation de Tsahal à un combat terrestre soutenu lorsque s’est déclenchée la guerre de Gaza, en 2023, estime Oren.

Dans la mesure où ces administrations préféraient qu’Israël mène des opérations défensives et non offensives, les financements américains ont privilégié l’acquisition de systèmes de défense antimissile comme celui du Dôme de Fer, affirme l’ancien envoyé.

« Nous dépendions d’une aide qui a souhaité nous faire prendre un tournant défensif, au détriment de l’offensive… Non seulement cela a eu un effet de levier, mais de surcroît cela a contribué à un changement profond, extrêmement nuisible. »

Oren aimerait que Jérusalem prenne progressivement ses distances avec cette aide tout en préservant son partenariat stratégique de haut niveau avec les États-Unis, afin que la coopération puisse prospérer dans des domaines tels que la coopération technologique, le partage de renseignements ou encore les projets conjoints. Cela permettrait également à Israël d’acquérir des systèmes d’armes ailleurs qu’aux États-Unis, ce qui ne pourrait qu’être bénéfique pour ses relations multilatérales et la limitation de sa dépendance envers une relation unique.

Cela pourrait en outre contribuer à modifier la dynamique actuelle qui a permis aux États-Unis d’exercer un droit de veto sur les entités avec lesquelles Israël pouvait ou non conclure des contrats d’armement.

En 2000, le président de l’époque, Bill Clinton, avait ainsi bloqué la vente d’un avion de surveillance Falcon à Pékin, pour près d’un milliard de dollars. Quatre ans plus tard, c’est le président George W. Bush qui faisait pression sur Israël au sujet de la maintenance des drones Harpy précédemment vendus à la Chine.

En ce moment où Israël souhaite développer son industrie de Défense, il va lui falloir vendre à des pays étrangers, ce qui pourrait, selon les cas, irriter Washington, que ce soit pour des questions géopolitiques ou de concurrence.

Si Israël parvient à préserver sa relation avec les Etats-Unis, cela lui permettra de revoir à la baisse sa dépendance envers l’aide militaire et les achats conditionnés, mais il pourrait fort bien y avoir quelques chausse-trappes.

Eran Lerman, vice-président de l’Institut de Jérusalem pour la stratégie et la sécurité et ancien directeur adjoint du Conseil de sécurité nationale israélien, est favorable au passage d’un modèle d’aide à un partenariat technologique ambitieux, assorti d’un engagement américain à dissuader les acteurs dangereux.

Le fait que les États-Unis apparaissent comme le dispensateur d’une aide automatique à Israël a contribué à propager une image faussée d’Israël, celle d’un pays faible et fragile sans l’appui des États-Unis.

Selon Lerman, la dissuasion, cette facette essentielle de la stratégie de défense d’Israël face à ses ennemis régionaux, est hypothéquée à chaque fois que le soutien de Washington semble faiblir.

« La principale difficulté liée à ce [protocole d’accord] réside dans l’image qui s’est créée, celle d’une dépendance unilatérale, alors qu’en pratique Israël contribue également beaucoup à la sécurité américaine », souligne-t-il.

Je me débrouille tout seul

Même avec les limites qu’il impose à Israël, le cadre actuel de l’aide sert de stabilisateur au niveau des approvisionnements et de l’intégration militaire entre États-Unis et Israël. Sans cela, Israël pourrait faire face à de réelles difficultés en matière de planification, budgétisation et financement de ses achats d’armes.

Quand bien même les États-Unis resteraient le principal fournisseur d’armes d’Israël, en l’absence des garanties que procure ce protocole d’accord, Jérusalem aurait plus de mal à décrocher de gros contrats sur le long-terme.

Les contrats actuels reposent en effet souvent sur la garantie d’un financement futur dans le cadre de l’actuel protocole d’entente, et ce avant même l’aval formel du Congrès, explique Shapiro ; en dehors de ce cadre, Israël aurait besoin de nouvelles garanties budgétaires pour rassurer les fournisseurs et conclure des contrats sur le long-terme.

Nombreux sont ceux qui pensent que l’appel de Netanyahu à réduire cette aide est une tentative pour devancer des décisions de politique américaine qui ne manqueront pas de se prendre en matière d’aide — que ce soit du côté des Démocrates, pour des questions humanitaires, ou de celui des isolationnistes « America First » du GOP, toujours plus nombreux.

Israël pourrait utilement et progressivement diversifier ses fournisseurs, même si Shapiro estime que le changement ne se fera pas immédiatement, en particulier en ce qui concerne l’Armée de l’air, qui a une nette préférence pour les systèmes américains, pour des questions d’interopérabilité avec Washington et de coordination avec le CENTCOM.

Le problème, c’est qu’avec ou sans protocole d’accord, les États-Unis auront toujours la possibilité de restreindre les ventes d’armes.

Les demandes de missiles Tomahawk ou de bombardiers stratégiques ont souvent été refusées, et, même quand Israël achète des systèmes comme le F-35, l’armée israélienne n’a pas un accès total au logiciel d’exploitation.

« Dans la mesure où l’une des principales sources de scepticisme envers l’aide à Israël, aux États-Unis, est la question des victimes civiles, de l’aide humanitaire et de ce genre de considérations — elle s’applique de facto à la vente d’armes, et pas uniquement aux armes fournies sous couvert des programmes d’assistance », analyse Shapiro avant d’ajouter que le Congrès est libre d’assortir cette aide de conditions et d’examiner de près les ventes, voire, même si cela a rarement été mis en pratique, de les bloquer.

Selon le général à la retraite de l’US Air Force Charles Wald, ex-chef adjoint du Commandement européen américain, la fin de l’aide américaine pourrait donner lieu à des difficultés d’approvisionnement en pièces pour les F-35, les missiles air-air ou d’autres munitions avancées.

Bien qu’Israël dispose des capacités technologiques pour produire lui-même ces pièces, il lui manque pour l’heure les capacités industrielles pour le faire, souligne Wald, chercheur émérite à l’Institut juif pour la sécurité nationale de l’Amérique.

Cette réduction ou fin de l’aide pourrait par ailleurs donner le signal aux membres du Congrès les plus hésitants vis-à-vis du soutien à Israël que Jérusalem « se débrouille seul », ce qui pourrait les conforter dans l’idée de lui témoigner un moindre soutien, ajoute l’ancien général.

Il y a cependant des raisons de croire que les ventes d’armes se poursuivront, compte tenu de l’intérêt des États-Unis à ce que leur principal allié au Moyen-Orient reste correctement armé.

« Il est probable que l’objectif numéro un soit qu’Israël demeure la superpuissance du Moyen-Orient », esquisse Wald.

Les entreprises de défense souhaitent continuer de vendre à Israël, ajoute Oren. Israël bénéficie déjà d’un approvisionnement privilégié pour ses chasseurs F-35 car l’armée israélienne les teste dans les conditions d’un combat réel et il est peu probable que cela change à l’avenir. Avec ses F-35 Lockheed Martin, Israël fait « des milliards de dollars de publicité gratuite », ajoute-t-il.

Des conséquences risquées

Même si Israël parvient à conserver les 500 millions de dollars dédiés à la défense antimissile, il est fort probable que la recherche de solutions pour pallier l’absence des 3,3 milliards annuels restants — soit 0,6 % du PIB israélien — soit mal perçue en Israël, le gouvernement devant alors faire des économies au détriment d’autres services. La nécessité de réduire le budget de la santé, des services sociaux ou d’autres priorités nationales ne manquera pas de susciter un débat public sur les dépenses de Défense, mais l’impact économique est gérable sous réserve de se faire progressivement, estime Lerman.

Ce sevrage pourrait entraîner d’autres inconvénients non négligeables pour Israël et les États-Unis, notamment un affaiblissement de la dissuasion régionale voire un obstacle à la normalisation avec les pays arabes.

Une suppression totale de l’aide affaiblirait sans doute la coopération et l’interopérabilité, pas seulement l’influence américaine sur Israël, assure Shapiro, qui met en garde contre « les conséquences de deuxième et troisième ordre sur l’influence des États-Unis et sa capacité à protéger nos intérêts dans la région, sans parler des opportunités que cela offrira à nos concurrents. »

La suppression progressive de l’aide « encouragerait sans doute l’Iran et ses alliés dans la région, s’ils y voyaient le signe d’une baisse du soutien américain », poursuit Shapiro avant d’ajouter que les initiatives de normalisation des Accords d’Abraham pourraient s’en trouver affectées, puisque nombre de pays arabes normalisent leurs relations avec Israël dans le but de se rapprocher des États-Unis et d’avoir une coopération de meilleur niveau avec le CENTCOM.

En outre, si les États-Unis cessent d’aider Israël, il est peu probable que le Congrès continue de verser une aide à l’Égypte ou à la Jordanie dans la mesure où elle est liée à la paix avec Israël, ajoute Shapiro, ce qui pourrait entraîner d’autres effets négatifs.

En l’absence de programmes d’aide américains suffisants, l’instabilité en Jordanie pourrait très bien « déborder vers la Cisjordanie, la Syrie, l’Irak », note-t-il, non sans ajouter que l’Égypte « achèterait alors ses armes à la Russie ou à la Chine. Ce qui ouvrirait la porte aux concurrents des Américains. »

Tout comme Shapiro, Wald estime qu’un retrait progressif de l’aide aurait pour effet d’affaiblir l’influence américaine et d’encourager ses adversaires, et que plutôt qu’un retrait, il conviendrait de renforcer la relation et de la formaliser, idéalement par un nouveau protocole d’accord. Il propose de doper les programmes de développement conjoint d’armes, d’approfondir la coopération technologique et d’intégrer des garanties plus fortes dans le cadre du prochain accord.

Il existe par ailleurs des moyens de renforcer l’alliance militaire en dehors de tout protocole d’accord, par exemple en positionnant en Israël des avions américains actuellement basés au Qatar voire en en positionnant bien davantage de façon à renforcer significativement la dissuasion.

Israël et les Etats-Unis pourraient par ailleurs envisager de conclure un traité de défense formel s’assurant une protection mutuelle, sur le modèle de l’article 5 de la Charte de l’OTAN, mais les experts rappellent qu’Israël a toujours refusé de tels traités de crainte que cela ne confère aux États-Unis un droit de veto sur ses actions militaires.

A défaut d’un accord formel d’aide, la dissuasion pourrait être préservée en resserrant les garanties législatives qui protègent l’avantage militaire d’Israël (QME) dans la région et en renforçant les partenariats technologiques, estime Lerman, favorable à un partenariat amélioré avec les États-Unis via des développements technologiques conjoints, l’interdiction de vendre des systèmes avancés aux États arabes et la promotion des industries de défense israéliennes, partenaires stratégiques de l’Occident.