Une occasion manquée ? L’accord de paix Peres-Hussein de 1987 qui n’en était pas un

En constatant le sombre état du conflit israélo-palestinien en cours, des Israéliens, tout en soupirant, déforment souvent les propos de feu le grand diplomate Abba Eban, en haussant les épaules et en disant : « les Palestiniens ne manqueront jamais une opportunité de manquer une opportunité ».

“Oui, il semble que cela soit contagieux”, a récemment déclaré au Times of Israël Nimrod Novik, ancien conseiller de Shimon Peres. « Si nous nous penchons sur l’histoire des quatre dernières décennies, à quelques occasions seulement nous sommes parvenus à faire quelque chose qui, si nous l’avions fait précédemment, nous aurait permis d’empêcher, sans doute, une explosion de la violence.”

Novik a été l’un des acteurs centraux dans le cadre de l’un de ces moments potentiellement essentiels – l’accord de Londres en 1987. Après des années de rencontres secrètes et d’accords politiques internationaux passés dans l’arrière-cour, un document, qui devait relancer le processus de paix, avait été avalisé par le ministre des Affaires étrangères Shimon Peres et par le roi Hussein de Jordanie lors d’une rencontre à Londres en 1987.

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A une période où les efforts étaient dans l’impasse, sous couverture d’une convention internationale – avec Hussein, et non avec le groupe terroriste de l’OLP pour négocier en faveur des Palestiniens – l’accord de Londres avait pour objectif d’ouvrir la voie à des négociations directes afin de trouver une solution au problème palestinien en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza.

Il n’a subsisté qu’un seul petit problème : le refus du Premier ministre Yitzhak Shamir de signer le document.

Yitzhak Shamir (à gauche), ancien Premier ministre, et Shimon Peres (à droite), alors ministre des Affaires étrangères, sur un plateau de télévision en 1986. (Crédit : Moshe Shai/Flash90)

“Quand vous regardez les occasions manquées, c’est très difficile de dire ce qu’il serait ressorti de la situation si vous aviez emprunté un chemin différent. Ce qui serait arrivé si, au lieu de dire non, il [l’ancien Premier ministre Yitzhak Shamir] avait dit oui”, a dit Novik.

Face à cela, l’échec de l’accord a marqué un tournant : quelques mois après le rendez-vous raté du document de Londres, la première Intifada éclate en décembre 1987. Le roi Hussein a pris la décision de retirer la Jordanie de Cisjordanie en 1988, laissant les Palestiniens négocier leur propre paix.

Pour sa part, Peres a clairement identifié une opportunité ratée : “On aurait pu nous épargner à nous et aux Palestiniens six années d’Intifada et la perte de tant de vies humaines, si l’ancien chef du gouvernement dirigé par le Likud n’avait pas saboté l’accord sur lequel j’avais travaillé aux côtés du roi Hussein de Jordanie”, a-t-il écrit en 1993.

Aujourd’hui, les spécialistes sont toutefois souvent en désaccord au sujet du document Peres-Hussein.

S’agissait-il seulement d’un mauvais moment sur le chemin cahoteux de la paix, ou effectivement de la route non empruntée ?

L’option jordanienne

Sur la scène politique du Moyen Orient des années 1980, il n’était pas clair de savoir qui était le pantin ou celui qui l’animait. Alors même que la Guerre Froide touchait à sa fin, la région restait utilisée comme échiquier, dressant les Etats-Unis et la Grande-Bretagne contre l’URSS qui était en train de s’écrouler.

Dans ce round, Margaret Thatcher, Première ministre britannique, redoutant une course à l’armement alimentée par les Soviétiques au Moyen-Orient, prit le parti de bloquer les avancées soviétiques par un minimum de prévention – la facilitation d’un accord de paix négocié à travers la Jordanie et Israël – destiné à empêcher un maximum d’ennuis au Royaume Uni.

La couverture du livre écrit par le Dr Azriel Bermant, Margaret Thatcher and the Middle East. (Crédit : autorisation)

Dans un nouveau livre écrit par le Dr Azriel Bermant, Margaret Thatcher and the Middle East, la dirigeante britannique est appréhendée en tant que force internationale dominante à l’arrière-plan de l’accord de Londres, poussant de manière incessante et arbitrant les communications entre Hussein et Peres, qu’elle avait pressenti l’un et l’autre prêts pour la paix.

Au même moment, les Américains, qui avaient partagé les mêmes craintes que Thatcher concernant la Guerre Froide au Moyen-Orient, étaient encore échaudés par la réception et l’issue moins que favorables du Plan défini par Reagan en 1982.

Faisant la promotion du « transfert pacifique et ordonné de l’autorité nationale d’Israël aux habitants palestiniens de Cisjordanie et de Gaza », le plan avait été repoussé par Israël, et finalement aussi par la Jordanie et l’OLP.

La réalisation de la rencontre de Londres en 1987, fut une course compliquée, multi-nationale, qui dura des années. Selon le conseiller de Peres, Novik, l’esquisse d’un accord acceptable pour toutes les parties impliquées a nécessité que Hussein et Peres préparent le terrain avec le Caire et Damas, via les Soviétiques. L’OLP devait pour sa part être contournée.

“Ce que Peres essayait de faire, c’était de placer le roi Hussein comme conducteur du véhicule dans lequel les Palestiniens étaient des passagers respectés – mais restaient malgré tout des passagers – alors que quelqu’un d’autre avait la responsabilité de trouver la route”, a indiqué Novik.

Même s’il ne souhaitait pas négocier avec l’OLP, l’organisation terroriste dirigée par Yasser Arafat, Peres en tant que Premier ministre était bien déterminé à résoudre le problème de la Cisjordanie et de Gaza.

“Il n’a pas eu besoin des données démographiques de 2016 pour réaliser à ce moment-là que soit on accordait des droits égaux – et qu’éventuellement alors c’était la fin du projet sioniste – ou que nous allions les occuper en permanence et leur nier des droits, ce qui était une prescription en faveur de vagues répétées de violence”, a expliqué Novik. “Il recherchait un partenaire responsable qui partageait la même inquiétude face à l’instabilité de la Cisjordanie”.

Ronald Reagan, président des Etats-Unis, et le Premier ministre Shimon Peres. Le conseiller politique de Peres, Nimrod Novik, prend des notes, à la Maison Blanche, le 15 septembre 1986. (Crédit : Saar Yaacov/GPO)

Dans son livre Chances for Peace: Missed Opportunities in the Arab-Israeli Conflict, le Professeur de l’université Hébraïque Elie Podeh a retracé le récit des événements qui ont mené à la réunion du mois d’avril 1987.

“La Jordanie, comme on le rappellera, avait accepté en septembre 1982 le Plan Reagan, qui lui accordait un rôle important dans les négociations. La défaite de l’OLP dans la guerre du Liban et le fait que cette organisation ne voulait pas reconnaître la résolution 242 de l’ONU et renoncer au terrorisme a fait de la Jordanie – au moins aux yeux des Israéliens et des États-Unis – le seul partenaire viable pour le dialogue… L’option préférable pour Israël, avait-on estimé, était d’ouvrir des négociations directes avec une délégation jordanienne incluant des Palestiniens, non membres de l’OLP”, écrit Podeh.

La Jordanie et Israël partageaient un certain nombre d’intérêts communs, dont la nécessité de sécuriser les frontières. (Novik a révélé qu’il n’y avait aucun dessin de carte dans le processus de négociations, pas même pour un usage interne.)

“Nous avions un partenaire qui voulait voir la stabilité installée en Cisjordanie et avait une histoire faite de conflits avec l’OLP comme c’était le cas pour nous”, ajoute Novik. “Dans les grandes lignes, nous voulions d’une certaine manière créer une réalité confédérale de la Jordanie sur la rive est et la Jordanie sur la rive ouest, tout en considérant le Jourdain non pas comme la barrière politique d’Israël mais plutôt comme une barrière sécuritaire ».

Le temps presse

Au cours de la moitié des années 1980, Israël a bénéficié d’un gouvernement d’unité dans lequel le parti travailliste de Peres et le Likud de Shamir ont formé une coalition, sur la base d’une rotation aux postes de Premier ministre et de ministre des Affaires étrangères. Ce mandat partagé fut l’occasion de nombreux conflits au sein du gouvernement, conflits qui ont atteint leur paroxysme lors de l’échec de l’accord de Londres de 1897.

Le Dr Azriel Bermant, auteur de Margaret Thatcher and the Middle East. (Crédit : autorisation)

Comme Bermant l’affirme, Thatcher favorisait de manière claire le gouvernement dirigé par Peres. Mais le départ de ses fonctions de Peres en octobre 1986 impliquait donc une date butoir pour de potentielles négociations. (Au vu des années de stratégie et d’intrigues menées par Thatcher concernant l’accord de paix, on est en droit de se demander si, moins de quarante ans après l’indépendance d’Israël, les leaders des trois pays ne se trouvaient pas encore hantés par leurs rôles antérieurs de colonialistes et de colonisés).

Au lieu de Shamir, l’ancien militant du Lehi, écrit Bermant, “Thatcher a de plus en plus considéré Peres comme le grand espoir sur lequel reposait l’accomplissement d’un accord de paix dans la région. Dans une lettre adressée en 1983 à Reagan, elle avait maintenu que le roi Hussein était une “force modérée, courageuse et pro-occidentale pour la stabilité au Moyen-Orient”.

Peres en tant que Premier ministre en avait convenu et, selon Podeh, Peres avait rencontré Hussein en juillet 1985 pour faire avancer l’option jordanienne. Cela avait été leur première rencontre en dix ans.

Au même moment, tout en facilitant et en pressant Peres et Hussein de passer à l’action, Thatcher avait continué à conduire des réunions fréquentes avec chacun des deux dirigeants. En 1986, pour soutenir Peres encore davantage, elle s’était rendue en visite d’Etat en Israël. C’était la première fois dans sa période de mandat qu’un Premier ministre Britannique foulait le sol israélien.

Le Premier ministre Shimon Peres et son homologue britannique Margaret Thatcher dans un bus dans le Néguev, pendant une visite d’Etat officielle en Israël en 1986. (Crédit : Herman Chanania/GPO)

“En tant que Premier ministre rendant visite à l’Etat juif, il y avait une opportunité unique pour Thatcher d’augmenter son crédit en tant qu’amie d’Israël », écrit Bermant. Durant le même séjour, Thatcher avait rencontré huit leaders palestiniens qui exprimèrent leur volonté de reprendre le dialogue avec la Jordanie, premier pas vers un retour aux négociations.

Thatcher avait pleinement conscience de l’heure qui tournait. Bermant cite un extrait de ses mémoires : “la succession de M. Shamir au poste de Premier ministre viendrait bientôt obscurcir même ces quelques rayons de soleil ». Selon Bermant, elle aurait même sondé Peres pour savoir s’il pourrait ne pas se retirer de son poste comme l’exigeait l’accord de rotation. Et Peres n’aurait apparemment pas apporté de réponse.

Et ainsi, en octobre 1986, sans négociations finalisées, Shamir prit le rôle de Premier ministre et Peres assuma ses fonctions de ministre des Affaires étrangères.

Je continuerai ‘même si je devais pour cela nourrir les serpents et les scorpions de Shamir’

Dans un entretien accordé au Times of Israel le jour du décès de Peres, son proche conseiller Novik s’est souvenu, luttant pour mettre en mots l’héritage de son ancien employeur.

« L’un des talents les plus significatifs de Peres était la capacité à apprécier presque intuitivement les limites du possible »
Nimrod Novik, ancien conseiller de Shimon Peres

“L’un des talents les plus significatifs de Peres, qui je pense était inné, et dont les gens ne parlent pas, c’était la capacité à apprécier presque intuitivement les limites du possible”, dit Novik. “Cela paraît simple, cela résonne comme étant pertinent, mais cela englobe quelque chose de très sophistiqué, pas seulement au sujet de lui-même mais de tous les acteurs impliqués dans le mouvement qu’il pouvait contempler ».

Peres, dit Novik, “devait apprécier les limites du possible et l’intérêt de toutes les parties prenantes dans un puzzle complexe qu’il parvenait à rassembler avec talent, menant à ce moment en avril 2011 où le roi Hussein eut la bénédiction de Damas et du Caire pour en avaliser les concepts”.

Malheureusement, tandis que Hussein obtenait les bénédictions des voisins arabes d’Israël, ce ne fut pas le cas de Peres qui ne parvint pas à convaincre Shamir du bien-fondé de l’accord de Londres qu’il avait signé. Le document soulignait l’idée d’une conférence internationale de paix en présence des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU : la Chine, la France, les Soviétiques, le Royaume Uni et les Etats-Unis. Le document comprenait également un protocole qu’Israël aurait négocié avec une délégation palestino-jordanienne conjointe (à l’exception de l’OLP) sur l’avenir de la Cisjordanie.

Le roi Hussein du royaume hachémite de Jordanie s’adresse à la 12e Assemblée générale des Nations Unies à New York, le 27 septembre 1985. (Crédit : Nations unies)

Parmi d‘autres signes avant-coureurs, Shamir se méfia de cette contribution internationale, effrayé par la perspective d’une éventuelle coercition extérieure. Provenant d’horizons largement différents, les deux hommes avaient également une histoire de combat dans la politique israélienne. Peres savait que Shamir — qui avait été tenu au courant des avancées année après année par Peres et ses conseillers – tenterait de torpiller ses efforts.

Juste avant d’abandonner son poste de Premier ministre, c’est un Peres en colère qui déclare, “Je continuerai à mener mes initiatives mêmes si je dois nourrir les serpents et les scorpions de Shamir ».

Selon Bermant, Peres considérait les protocoles d’accord de Londres comme une réussite majeure. « Il avait longtemps cherché un accord avec Hussein, et il en avait maintenant un ». « Toutefois, écrit-il, « l’échec du ‘Document de Londres’ aurait pu être lié en partie à la manière dont Peres traitait Shamir en sous-main ».

Après la réunion de Londres du 11 avril, c’est un Peres paranoïaque qui choisit de ne pas montrer les documents en résultant à Shamir, documents qui furent envoyés par son bras-droit, Yossi Beilin, au secrétaire d’Etat américain George Shultz pour renforcer le soutien apporté à l’initiative par les Américains.

Quand il parle de cet épisode, le spécialiste Podeh cite les mémoires de Shultz écrites en 1993 : “Le ministre des Affaires étrangères du gouvernement d’unité nationale d’Israël me demandait de vendre au Premier ministre d’Israël, chef d’un parti rival, la substance d’un accord fait avec un chef d’état étranger – un document – qui m’avait été révélé avant même d’avoir été révélé au gouvernement israélien lui-même ! »

Shamir, en tant que Premier ministre, fut encore davantage scandalisé par l’accusation émise par Peres selon laquelle son bureau divulguerait le contenu du document, et envoya son ministre de la Défense, Moshe Arens, à Shultz pour demander aux Américains de ne pas adopter le plan, disant qu’il s’agissait d’une affaire relative à la politique interne d’Israël.

Podeh écrit “Shultz, toutefois, ne fut pas aisément découragé ; il pensait que l’accord représentait une possibilité qui n’avait jamais existé auparavant” et que le moment était propice “pour tenter de régler les choses, les uns avec les autres, avant que de vrais problèmes éclatent [En Cisjordanie]. Et pourtant, les querelles internes entre Peres et Shamir finirent par convaincre Shultz de ne pas reconnaître le document de Londres, même s’il considérait que Shamir avait tort ».

« En tête à tête, il semble qu’il était un joueur d’échecs encore plus redoutable »
Nimrod Novik, ancien conseiller de Shimon Peres

Shamir annonça à l‘opinion publique israélienne que Peres avait mené ces négociations “non-autorisées” derrière son dos. Novik, qui s’était chargé personnellement de tenir Shamir au courant, note dans l’entretien qu’il a accordé au Times of Israel qu’il n’y a jamais eu de témoins lors de leurs réunions.

“En tête à tête, il semble qu’il ait été un joueur d’échecs encore plus redoutable, et ainsi personne ne pouvait être témoin du fait que ce n’était pas derrière son dos”, dit Novik. De même, il explique que “quand nous sommes arrivés au ministère des Affaires étrangères, nous avons trouvé dans les archives 34 rapports émis par l’ambassadeur américain datant de l’époque où Shamir était Premier ministre portant sur les progrès du processus de négociation de Londres.

Ce n’était pas la mort du plan de paix

Sans le soutien des Américains, l’accord de Londres « avait été asphyxié dès la naissance », écrit Peres. Le Royaume Uni ne pesait pas assez lourd pour le vendre à l’opinion publique israélienne et en effet, les historiens ont tendance à ne pas s’attarder sur le rôle tenu par le pays dans ce round des négociations de paix.

“Le Royaume-Uni était une puissance en déclin à ce moment de l’Histoire”, explique l’auteur Bermant au Times of Israel. « Il y a eu très peu de choses écrites sur le rôle du Royaume-Uni parce que tout s’est concentré sur celui des Etats-Unis et à moindre niveau, sur la Russie/l’Union soviétique. Je pense que c’est une erreur ».

Le Premier ministre Shimon Peres avec son homologue britannique Margaret Thatcher, pendant sa visite officielle à Jérusalem, le 26 mai 1986. (Crédit : Saar Yaacov/GPO/Flash90)

“Margaret Thatcher était une dirigeante qui cherchait à redonner au Royaume-Uni sa grandeur, et le Moyen-Orient était l’arène dans laquelle elle tentait de rendre pertinent le rôle des Britanniques mais elle n’y est pas parvenue,” indique Bermant.

On peut dire la même chose de Peres, qui, en dépit des promesses du contraire faites à Husssein, ne rompit pas la coalition gouvernementale en raison de l’accord de Londres.

Podeh raconte que “le 6 mai, Peres présenta au cabinet une proposition détaillée basée sur le document de Londres. Comme il s’y attendait, il rencontra l’opposition unanime des ministres du Likud. Peres décida de ne pas le porter au vote parce que l’issue en eut été une égalité de voix (ce qui signifie, en fait, un rejet).

Podeh affirme que la décision prise par Peres de ne pas démissionner était “parce qu’une telle démarche aurait nécessité de donner ses raisons en public, ce qui aurait été encore une plus grande violation encore de la promesse de secret” qu’il avait faite aux Jordaniens à Londres au sujet des années de débat entre les deux nations. Toutefois, écrit Podeh, “la décision de Peres de rester au gouvernement a scellé le document de Londres”.

Assez rapidement après, quand l’opinion publique israélienne fut appelée aux urnes, lors d’une élection proche, il fut demandé à Shamir de bâtir la future coalition gouvernementale – un gouvernement d’unité dans lequel Peres ne serait pas sollicité au poste de Premier ministre.

Cela fut-il une occasion manquée ?

Dans son livre, Chances for Peace, Podeh analyse l’histoire romancée des efforts de pays arabo-palestiniens. Cela commence par le Plan Fayzal-Weizmann de 1919, en passant par les Plans de Partition de 1937 et de 1947, et cela s’achève avec les entretiens Abu Mazen-Olmert, en 2008. L’accord de Londres figure au quinzième chapitre.

“En contraste avec Peres, mes conclusions sont que cet épisode n’a pas constitué une opportunité ratée. Mon sentiment est que Peres, dans cette affaire, a surévalué l’importance de cet épisode”, a expliqué Podeh au Times of Israel.

Elie Podeh, professeur de l’université Hébraïque de Jérusalem. (Crédit : autorisation)

Avant d’évoquer les raisons pour lesquelles l’effort des pays ne doit pas être considéré comme une occasion manquée, Podeh écrit toutefois qu’ “avec la sagesse du temps qui a passé, il est clair que le document de Londres était la dernière tentative visant à faire renaître l’option jordanienne en ce qui concerne la solution du problème palestinien en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza ».

Pour le spécialiste, ce qui empêche l’accord de Londres de figurer dans la catégorie des “opportunités manquées implique la conjugaison de quatre facteurs. Le premier est la légitimité des dirigeants.

Peres, écrit Podeh, “en tant que Premier ministre, ne représentait pas le Premier ministre Shamir et autres membres du Likud au gouvernement. En d’autres termes, Peres n’avait aucun mandat pour s’accorder sur une conférence internationale. » Du côté jordanien, tandis que Hussein était manifestement le gouvernant jordanien légitime, « il ne bénéficiait pas d’un mandat arabe lui permettant de représenter les Palestiniens ».

Le second facteur est “la volonté des dirigeants à prendre une mesure audacieuse et à changer le cours des événements”. Là aussi, écrit Podeh, Peres, « lorsqu’il a été bloqué par Shamir et le Likud, n’a pas eu la volonté de faire éclater le gouvernement ».

La troisième variable est “l’histoire des interactions entre les parties du conflit, qui influencent le niveau de confiance (ou de méfiance). En ne renversant pas le gouvernement, la Jordanie, qui avait déjà une relation précaire avec l’Etat d’Israël, s’est sentie trahie. Et le facteur final est l’implication de la troisième partie. Alors que le Royaume Uni était clairement et pleinement investi, les Etats-Unis n’étaient « pas totalement engagés dans le processus ».

Le Dr Sara Hirschhorn, maître de conférence en études israéliennes au centre Oxford pour les études juives et hébraïques. (Crédit : autorisation)

Le Dr Sara Hirschhorn, maître de conférence à Oxford, suggère pour sa part au Times of Israel que l’accord de Londres entrait dans le cadre d’une plus large forme de collusion à travers toute la Jordanie” entre Israël et le Royaume depuis la guerre de 1948.

“Alors qu’avec le recul, il semble que ce soit comme “une autre opportunité de manquer une opportunité”, je ne suis pas sûre que les termes de l’accord – qui étaient basiquement que les Palestiniens n’auraient pas eu de représentation reconnue – serait acceptable aujourd’hui”, ajoute Hirschhorn.

“Peres était quelque peu retardataire dans l’idée de souveraineté palestinienne – quelque chose que nous ne devrions pas considérer comme anodin dans le cadre de son héritage », explique Hirschhorn.

« Certains des efforts qu’il a livrés ne sont peut-être même pas encore connus »
Sara Hirschhorn au sujet de Shimon Peres

Les négociations secrètes qui ont mené à l’accord de Londres “étaient d’une certaine manière précurseurs”, affirme-t-elle à la Conférence de Madrid de 1991, accueillie par l’Espagne et parrainée par les Etats-Unis et l’Union Soviétique, et qui a mené aux accords d’Oslo de 1993.

Ce qui ne peut être remis en question, c’est que l’accord de Londres “fait la démonstration de décennies d’efforts que Peres a livrés, en public et en privé, pour tenter de trouver une solution au conflit israélo-palestinien – certains de ces efforts ne sont peut-être même pas encore connus ».