Comment une vieille loi américaine peut influencer des négociations de paix ?

Trois décennies après que le président américain Ronald Reagan a critiqué une loi anti-palestinienne, la dénonçant comme un abus de pouvoir de la part du Congrès face aux capacités diplomatiques de l’exécutif, la même législation met dorénavant en péril les négociations de paix encore en préparation sous l’administration Trump.

Vendredi, le département d’Etat a informé l’Autorité palestinienne qu’il pourrait faire fermer la mission de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) de Washington parce que Ramallah a décidé de poursuivre en justice des Israéliens à la Cour pénale internationale (CPI) de la Haye.

En réponse, les Palestiniens ont menacé de suspendre leurs relations avec les Etats-Unis si leur bureau, au sein de la capitale, devait fermer ses portes. Ce bureau de Washington agit comme une ambassade non-officielle aux Etats-Unis et elle a été un symbole important de l’évolution des relations américano-palestiniennes.

Le département d’Etat, pour sa part, affirme simplement se conformer à la loi – et c’est le cas.

Au mois de décembre 2015, le Congrès avait adopté une disposition (Page 540) réclamant la fermeture de la mission palestinienne à Washington si les Palestiniens initiaient ou soutenaient une enquête de la CPI contre les Israéliens.

Et dans son discours prononcé à l’Assemblée générale des Nations unies en 2017, le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas a clairement contrevenu à cette clause :

« Nous avons également appelé la Cour pénale internationale, comme c’est notre droit, à ouvrir une enquête et à poursuivre les responsables israéliens » concernant les activités liées aux implantations, a-t-il dit.

Et l’administration Trump se trouve dorénavant en difficulté. Soit elle suit la loi à la lettre – ce qui pourrait nuire aux intérêts déclarés de la politique étrangère américaine de soutenir la paix au Moyen-Orient et pourrait mettre un terme au désir du président d’atteindre « l’accord ultime » entre Israéliens et Palestiniens – soit la Maison Blanche, à droite, suscitera la colère de sa base et ira défendre les Palestiniens.

Comment cela a-t-il pu arriver ? Et, plus important : Y a-t-il une issue ?

Trump versus Reagan

En 1987, le Congrès avait tenté de débarrasser du sol américain les institutions de l’OLP, qui comprenaient une mission des Nations unies située à New York et un bureau d’information palestinien à Washington. A l’époque, l’OLP, aux Etats-Unis, était considérée comme une organisation terroriste qui soutenait les attentats contre les Israéliens.

Même si l’initiative prise par le Congrès contre l’OLP se limitait à une seule petite clause introduite dans une législation massive, Reagan avait qualifié cette disposition anti-OLP de ‘non constitutionnelle’ dans la mesure où elle limitait le pouvoir diplomatique du président.

Le président Ronald Reagan serre la main de Donald Trump et d’Ivana Trump durant la visite d’Etat du roi Fahd d’Arabie saoudite lors d’un dîner à la Maison Blanche en 1985 (Crédit : Maison Blanche/ Bibliothèque du président Ronald Reagan)

« Le droit de décider quel type de relations étrangères, s’il y en a, doivent être maintenues appartient à l’autorité présidentielle selon les termes de la constitution », avait écrit Reagan.

Reagan aurait dû opposer son veto au projet de loi tout entier pour faire disparaître cette disposition. Et il s’était contenté à l’époque d’affirmer qu’il n’avait « aucune intention d’établir des relations diplomatiques avec l’OLP » et que par conséquent, « aucun conflit constitutionnel n’est créé par cette disposition ».

Même si le projet de loi est devenu législation, les Etats-Unis n’ont jamais fermé la mission palestinienne à l’ONU dans la mesure où une telle initiative aurait violé la loi internationale. Le bureau de Washington, lui, fut fermé.

Venons-en à 1993. Israël et l’OLP viennent de signer les accords de paix d’Oslo. Les Palestiniens ont juré de mettre un terme à des décennies d’attentats terroristes contre Israël et doivent bénéficier de leur propre état dans les années à venir. A cette occasion historique, le Congrès américain permet au président de suspendre toutes les sanctions contre l’OLP tant que ces derniers restent fidèles aux engagements passés dans les accords. La suspension des sanctions, par dispense, doit être renouvelée tous les six mois. Cette action du Congrès permet à l’OLP d’ouvrir une nouvelle mission diplomatique à Washington.

En 1997, le Congrès facilite pour le président la levée des sanctions contre l’OLP : Le président devra simplement dorénavant dire que la dispense fait partie de l’intérêt sécuritaire national des Etats-Unis sans aucune autre explication. Là encore, cette dispense doit être signée tous les six mois.

Cela a été le cas jusqu’en 2011, lorsque les Palestiniens ont rejoint l’UNESCO et qu’ils ont déclaré vouloir une pleine adhésion aux Nations unies.

En réponse, le Congrès a glissé une nouvelle disposition dans la loi annuelle de l’Etat et des opérations à l’étranger, une législation importante grâce à laquelle le Congrès met des fonds de côté pour une large partie des opérations du gouvernement.

Là encore, la disposition anti-OLP n’a été qu’une goutte d’eau dans un océan législatif, approuvée cette fois par l’ancien président Barack Obama.

La poignée de main entre Yitzhak Rabin et Yasser Arafat, accompagnés de Bill Clinton, après la signature des Accords d’Oslo, le 13 septembre 1993. (Crédit : Vince Musi/The White House/Wikimedia commons)

Maintenant, si les Palestiniens devaient devenir des membres à part entière des Nations unies en dehors d’un accord avec Israël, le président serait dans l’incapacité de suspendre les sanctions contre l’OLP « à moins que les Palestiniens ne soient entrés dans des négociations directes et significatives avec Israël ».

L’excuse de « l’intérêt sécuritaire national » ne serait dorénavant plus suffisante.

Après que les Palestiniens ont rejoint la CPI en 2015, le Congrès – sans débat ni gros titre public – a glissé une disposition similaire dans la loi des opérations étrangères du mois de décembre 2015, longue de plus de 800 pages.

La disposition appelle la révocation de la dispense si les Palestiniens « initient une enquête autorisée au niveau judiciaire à la CPI, ou qu’ils soutiennent activement une telle enquête » contre Israël.

Cette évolution tranquille d’une loi adoptée dans la controverse en 1987, alors que les Palestiniens et les Israéliens n’ont jamais officiellement négocié la paix, menace dorénavant de faire avorter des négociations de paix qui n’ont même pas encore vu le jour.

Vendre la mèche

Lara Friedman, spécialiste du droit américain consacré aux Israéliens et aux Palestiniens et présidente de la Fondation pour la paix au Moyen-Orient, indique que lorsqu’elle a entendu le discours d’Abbas à l’ONU cette année, elle a immédiatement compris qu’il pourrait avoir des répercussions.

Friedman, depuis des années, a étroitement surveillé toutes les nouvelles législations adoptées au Capitole concernant la question israélo-palestinienne. En lisant la loi sur les opérations internationales de 2015 qui ajoutait la disposition spécifique sur la CPI, elle se souvient avoir pensé : « Bon sang ! D’où cela peut-il venir ? »

Elle n’est pas certaine qu’une autre personne ait remarqué la bombe à retardement silencieusement inscrite dans le projet de loi.

Lara Friedman, présidente de la fondation pour la paix au Moyen-Orient (Autorisation)

Si la mission de l’OLP devait se terminer à Washington, dit-elle, cela ramènerait trente ans en arrière les relations entre les Etats-Unis et les Palestiniens.

Friedman présume que cela pourrait être là l’intention des auteurs de cette disposition : Replacer les aiguilles de l’horloge à la période pré-Oslo, lorsque l’idée d’un état palestinien était plus ou moins impensable à Washington.

Friedman ne peut pas dire avec certitude qui a placé cette disposition du CPI dans la législation des opérations étrangères de 2015. Elle qualifie cette démarche de « boîte noire ».

A ce moment-là, par ailleurs trois législateurs républicains avaient présenté des projets de loi attaquant la connexion des Palestiniens au CPI.

Tout d’abord Trent Franks (Arizona) qui, dans une proposition de législation du mois de mai 2015, avait estimé que la perspective de voir les Palestiniens rejoindre la CPI « sape profondément les perspectives de reconnaissance mutuelle, de dialogue et de réconciliation » avec les Israéliens, et « entrave le processus de paix entre Israël et les Palestiniens, représentant donc une menace pour les intérêts régionaux des Etats-Unis et la sécurité de ses alliés ».

Puis, en 2016, après l’adoption de la loi sur les opérations étrangères du mois de décembre 2015, Ted Cruz (Texas) et Ileana Ros-Lehtinen (Floride) avaient présenté deux projets de loi identiques, demandant aux Etats-Unis de fermer la mission palestinienne à Washington si les Palestiniens devaient rejoindre la CPI.

Ils avaient affirmé que la mission palestinienne devait être clôturée, non pour revenir à l’ère pré-Oslo, mais plutôt parce que les Palestiniens auraient violé les accords d’Oslo – raison pour laquelle les sanctions contre l’OLP avaient été abandonnées en premier lieu.

« L’initiation par les Palestiniens d’une enquête de la Cour pénale internationale ou un soutien actif apporté à une telle enquête qui soumettrait les citoyens israéliens à une investigation pour des crimes présumés contre les Palestiniens contreviendraient à l’engagement palestinien de ne pas changer le statut de la Cisjordanie et de la bande de Gaza », avaient écrit les législateurs dans leurs projets de loi séparés.

En même temps, néanmoins, les deux avaient également affirmé que le bureau de l’OLP à Washington devait fermer ses portes indépendamment de la Cour pénale internationale, parce que « c’est dans l’intérêt de la sécurité nationale des Etats-Unis ». Ceci parce que, avaient-ils affirmé, l’OLP est « prétendument utilisée par Abbas pour tout financer, depuis sa campagne internationale contre Israël jusqu’à l’indemnisation des familles des terroristes palestiniens ».

A la fin de l’année 2015, le département d’Etat d’Obama avait rejeté les demandes émanant de certains membres du Congrès de fermer la mission de l’OLP en raison d’une vague d’attentats contre les Israéliens qui auraient été encouragées par les leaders palestiniens. (Abbas, à ce moment-là, s’était vanté que ses services de sécurité avaient empêché certaines attaques au couteau, à l’arme à feu et à la voiture-bélier).

L’administration Obama avait estimé à l’époque que la fermeture du bureau de l’OLP n’était pas dans l’intérêt des Etats-Unis.

Le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas à la tribune de l’Assemblée générale des Nations unies au siège de l’ONU à New York, le 20 septembre 2017 (Crédit : Drew Angerer/Getty Images/AFP)

« Nous pensons que fermer le bureau de l’OLP se ferait au détriment de nos efforts continus d’apaisement des tensions entre Israéliens et Palestiniens, contre l’avancée d’une solution à deux états et contre le renforcement du partenariat entre les Etats-Unis et les Palestiniens », avait déclaré la porte-parole du département d’Etat de l’époque, Elizabeth Trudeau.

Peut-être que l’équipe de Trump a tenté d’interpréter les propos tenus lors de l’Assemblée générale de l’ONU par Abbas d’une manière qui ne contreviendrait pas à cette disposition de la CPI de 2015, continue Friedman. Mais maintenant que la mèche a été vendue, dit-elle, reculer ne sera pas une solution simple.

Il n’y a actuellement aucune piste permettant aux Palestiniens d’entrer dans « des négociations directes et significatives avec Israël ». Les Etats-Unis, et ils le reconnaissent, travaillent encore sur un moyen de refaire venir les deux parties à la table depuis que les négociations de paix ont cessé en 2014, et aucun calendrier pour que ce processus puisse porter ses fruits n’a encore été déterminé, a fait savoir le département d’Etat.

Friedman suggère que le président puisse mettre en doute le caractère constitutionnel de la disposition anti-OLP, comme l’avait fait Reagan. Elle pense toutefois que c’est un choix improbable au vu de l’idéologie affichée par les conseillers du président, tel l’ambassadeur américain en Israël David Friedman, qui est ouvertement contre l’établissement d’un état palestinien.

Et si l’administration Trump devait maintenant essayer de revenir sur sa déclaration dans laquelle elle estimait que Ramallah avait violé la disposition de la CPI, dit-elle, « il y aurait énormément de réactions brutales de la part de ceux qui veulent que les relations entre les Etats-Unis et les Palestiniens redeviennent ce qu’elles étaient à l’époque précédent Oslo ».

La vraie question, toutefois, n’est pas l’exécutif, mais bien le Congrès, dit-elle, qui n’a aucun problème à adopter des lois anti-OLP mais ne veut pas « dépenser le capital politique pour abroger des législations » pour les Palestiniens.