Un gouvernement sans majorité, une majorité sans gouvernement : la nouvelle réalité politique d’Israël

Le système parlementaire israélien confie généralement les pouvoirs exécutif et législatif à la même coalition. Mais les élections de la semaine dernière ont créé une exception : le Premier ministre Benjamin Netanyahu a perdu sa majorité parlementaire, ce qui l’empêche de faire adopter des lois et, pour l’instant, de former un gouvernement.

Les six partis opposés à Netanyahu ont remporté au total 67 des 120 sièges de la Knesset, contre 53 pour le Likud du Premier ministre et ses partenaires d’extrême-droite et ultra-orthodoxes. Leur nouvelle majorité pourrait leur permettre de prendre le contrôle de la présidence et des commissions de la Knesset et de commencer à démanteler des éléments clés du programme législatif du gouvernement sortant, avant même de former leur propre gouvernement.

Les partis d’opposition coordonnent déjà leurs efforts pour remplacer le président de la Knesset, Amir Ohana, député du Likud. Le chef du parti Yashar, Gadi Eisenkot, s’est, quant à lui, engagé à utiliser la majorité parlementaire pour mettre en place une commission d’enquête nationale sur le pogrom perpétré par le groupe terroriste palestinien du Hamas le 7 octobre 2023, abroger la refonte du système judiciaire mise en place par le gouvernement sortant et instaurer un service militaire ou national obligatoire pour tous les Israéliens.

Mais transformer cette majorité parlementaire en une coalition gouvernementale est une autre affaire. Avec seulement 48 des 67 sièges détenus par des partis à majorité juive et les 19 restants par la Liste arabe unie et le parti islamiste Raam, deux partis à majorité arabe, de profondes divisions idéologiques et des promesses électorales contradictoires ont empêché les opposants à Netanyahu de trouver une voie claire pour former un gouvernement alternatif.

En conséquence, Netanyahu pourrait rester en fonction pendant des semaines, voire des mois, à la tête d’un gouvernement d’intérim qui conserve de larges pouvoirs exécutifs en matière d’opérations militaires, de sécurité nationale et d’affaires étrangères, bien qu’il ne dispose pas de la majorité parlementaire nécessaire pour faire avancer son programme législatif.

Cette distinction revêt une importance particulière dans un contexte de spéculations sur une nouvelle action militaire contre l’Iran, que Netanyahu aurait cherché à mener, et de questions quant à savoir si une crise majeure en matière de sécurité pourrait affecter les efforts visant à le remplacer.

La nouvelle Knesset devrait se réunir le 10 novembre, après que le président Isaac Herzog aura confié à un député, très probablement Eisenkot, le mandat de former un gouvernement. Ce dernier, dont le parti Yashar est le plus important du bloc anti-Netanyahu, devrait recueillir davantage de recommandations pour le poste de Premier ministre lors des consultations menées par Herzog avec tous les représentants des partis.

Le candidat désigné disposera de 28 jours pour former une coalition, avec une prolongation possible de 14 jours. Si ces efforts échouent, le mandat pourrait être confié à un autre député, puis éventuellement à un troisième candidat, ce qui risquerait de prolonger les négociations et, à terme, de conduire à de nouvelles élections, si aucun des candidats désignés ne parvenait à former un gouvernement.

À moins qu’un nouveau gouvernement n’obtienne la confiance de la Knesset, ou jusqu’à ce que ce soit le cas, Netanyahu et ses ministres resteront en fonction, tandis que ses opposants ne disposeront peut-être que d’une marge de manœuvre limitée pour exercer leur majorité parlementaire.

Que peut faire l’opposition avec sa majorité parlementaire ?

La Knesset nouvellement élue peut commencer à exercer ses pouvoirs dès sa réunion du 10 novembre, même si le processus de formation d’un nouveau gouvernement ne fera alors que commencer.

« La Knesset est une branche indépendante du gouvernement, et ses pouvoirs ne dépendent pas de la formation d’un nouveau gouvernement », a expliqué le Dr. Assaf Shapira, chercheur à l’Institut israélien de la démocratie (IDI).

« Dès sa réunion, elle peut fonctionner de manière indépendante, même sans le consentement du gouvernement. »

La priorité de l’opposition sera de remplacer le président de la Knesset, Ohana, dont la fonction lui confère un contrôle considérable sur les travaux parlementaires, ainsi que sur l’ordre du jour législatif avec ses adjoints.

L’opposition n’a pas besoin d’attendre la formation d’un gouvernement pour remplacer le président de la Knesset, ce qui peut se faire dès sa prestation de serment. En effet, Eisenkot et ses futurs partenaires de coalition ont déjà commencé à coordonner leurs efforts pour remplacer Ohana par un candidat de leur choix.

L’élection d’un président du Parlement ne nécessite qu’une majorité simple des suffrages exprimés, ce qui signifie que les partis anti-Netanyahu pourraient procéder immédiatement s’ils s’accordaient sur un candidat.

Leur prochaine étape consisterait à mettre en place la commission des Arrangements, un organe temporaire constitué par chaque nouvelle Knesset pour gérer l’ordre du jour du Parlement et mener une grande partie de ses travaux entre la prestation de serment de la nouvelle Knesset et la formation officielle d’une coalition au pouvoir.

La composition de cette commission stratégique doit refléter la taille relative des groupes parlementaires ; son président est issu du groupe du député chargé par le président de former un gouvernement, et elle doit être approuvée en séance plénière.

Disposant d’un pouvoir considérable pendant la brève durée de son mandat, cette commission est chargée de mettre en place les autres commissions de la nouvelle Knesset et de nommer leurs présidents et leurs membres.

Les commissions permanentes de la Knesset n’étant mises en place qu’après la formation d’un nouveau gouvernement, la commission des Arrangements revêt une importance particulière en raison de son pouvoir de créer des commissions temporaires et spéciales, notamment celles nécessaires pour faire avancer les projets de loi avant la constitution des commissions permanentes.

Cela signifie que, même sans former de gouvernement, les partis d’opposition à Netanyahu pourraient mettre en place les mécanismes parlementaires nécessaires pour faire avancer leurs priorités législatives.

Toutefois, le contrôle exercé par l’opposition sur la présidence de la commission des Arrangements pourrait être de courte durée. Si, comme prévu, Eisenkot se voit confier le premier mandat par Herzog pour former un gouvernement, c’est un membre de son parti, Yashar, qui présiderait cette commission. S’il ne parvenait pas à former un gouvernement dans le délai imparti de 28 jours (avec une prolongation possible de 14 jours) et que le mandat était ensuite confié à Netanyahu, la présidence reviendrait alors à un législateur du Likud.

Bien que les partis anti-Netanyahu conserveraient leur avantage numérique au sein de la commission des Arrangements, la perte de sa présidence rendrait la mise en œuvre de leurs priorités législatives extrêmement difficile.

Quelles mesures législatives l’opposition pourrait-elle proposer ?

Eisenkot a déclaré qu’il avait l’intention de commencer immédiatement à présenter des projets de loi, notamment pour créer une commission d’enquête nationale sur les défaillances liées aux événements du 7-Octobre, adopter une loi réglementant le service militaire des Haredim et abroger la refonte judiciaire largement controversée présentée par le gouvernement sortant. D’autres membres du bloc d’opposition ont également suggéré d’adopter une loi limitant la durée des mandats des Premiers ministres, ainsi qu’une loi interdisant à toute personne faisant l’objet d’un procès d’occuper le poste de Premier ministre, afin d’empêcher Netanyahu de former un gouvernement ou de se présenter aux prochaines élections.

Si la majorité parlementaire confère probablement au bloc le pouvoir de faire avancer des projets de loi, il reste incertain dans quelle mesure il parviendra vraiment à faire adopter ces textes en réalité avant la formation d’un gouvernement.

L’un des points les plus complexes à l’ordre du jour du bloc d’opposition est la création d’une commission d’enquête nationale sur l’attaque du 7-Octobre, que le gouvernement Netanyahu a constamment refusé de mettre en place.

En vertu de la loi en vigueur, une commission d’enquête nationale peut être créée par décision gouvernementale ou par la commission de contrôle de l’État de la Knesset, sous réserve de certaines conditions légales. À moins que le bloc d’opposition ne forme un gouvernement, aucune de ces deux voies n’est actuellement facilement accessible. En conséquence, Yashar a commencé à travailler sur un amendement à la loi existante qui permettrait la création d’une commission d’enquête nationale par un vote à la majorité simple à la Knesset, contournant ainsi la procédure actuelle.

Selon Shapira, chercheur à l’IDI, ce serait très certainement la voie la plus simple pour le bloc d’opposition de mettre en place une commission d’enquête d’État avant la formation d’un gouvernement. Toutefois, cet amendement devrait tout de même passer par la procédure législative ordinaire, comprenant plusieurs lectures et des débats en commission, ce qui nécessiterait la création d’une commission parlementaire chargée de le préparer en vue de son adoption définitive.

De plus, Shapira a averti que, même si la Knesset parvenait à adopter cette législation, il n’était pas certain qu’elle résisterait à un contrôle de constitutionnalité. Elle pourrait en effet se heurter à des objections de la part des conseillers juridiques de la Knesset, de la procureure générale, voire de la Cour suprême, qui a le pouvoir d’invalider cette législation.

« Modifier la loi pour créer une nouvelle voie simplement parce que l’opposition ne peut pas utiliser la voie légalement établie actuellement pose quelque peu problème », a-t-il souligné.

D’autres propositions, comme une législation imposant une limitation du nombre de mandats des Premiers ministres ou interdisant aux accusés d’exercer cette fonction, pourraient théoriquement être avancées, mais elles feraient sans doute l’objet de recours juridiques si elles étaient considérées comme visant personnellement Netanyahu.

« La loi doit être générale, et les lois constitutionnelles doivent l’être tout particulièrement. Elles ne doivent pas donner l’impression d’être trop personnelles ou spécifiques », a déclaré Shapira.

La proposition d’Eisenkot visant à instaurer un service militaire ou national obligatoire pour tous les Israéliens serait également extrêmement compliquée à mettre en œuvre. Bien qu’il n’existe aucune interdiction légale catégorique de présenter un tel projet de loi avant la formation d’un gouvernement – même si celui-ci bénéficie d’un soutien parlementaire suffisant, ce qui est loin d’être acquis -, Shapira a fait valoir que ses implications économiques, démographiques et constitutionnelles considérables rendraient difficile sa mise en œuvre dans une fenêtre parlementaire potentiellement éphémère.

En revanche, abroger des lois adoptées par le gouvernement sortant pourrait s’avérer beaucoup plus facile et plus réalisable, comme les mesures liées à sa refonte judiciaire, notamment l’amendement controversé modifiant la composition de la commission de sélection des juges, qui doit entrer en vigueur lors de la réunion de la nouvelle Knesset.

Selon Shapira, comme la commission de sélection des juges n’a pas encore été reconstituée conformément aux nouvelles règles, l’abrogation de l’amendement permettrait de préserver l’organisation antérieure plutôt que d’exiger la création d’une nouvelle commission. Il s’agirait de « préserver un dispositif et d’empêcher qu’un nouveau dispositif ne s’installe », a-t-il expliqué.

« Et abroger une loi est en tout état de cause bien plus simple que d’en créer une nouvelle à partir de zéro. »

Le bloc pourrait également élire relativement facilement un nouveau contrôleur de l’État, dont la nomination reste en suspens depuis l’annulation du précédent vote à la Knesset, car cela ne nécessite qu’une majorité simple.

Quels pouvoirs le gouvernement intérimaire de Netanyahu conserve-t-il ?

Bien que Netanyahu ait perdu sa majorité parlementaire, son gouvernement conserve de larges pouvoirs exécutifs jusqu’à la prestation de serment d’un nouveau gouvernement, notamment en matière d’opérations militaires, de sécurité nationale et d’affaires étrangères.

Les gouvernements par intérim ne sont soumis à aucune restriction légale quant à leur pouvoir de mener des opérations militaires. Netanyahu pourrait donc légalement autoriser une attaque contre l’Iran, malgré l’absence de soutien d’une majorité parlementaire, sous réserve des procédures habituelles régissant de telles décisions.

« Légalement, en ce qui concerne les opérations militaires, les guerres et tout le reste, il s’agit d’un gouvernement ordinaire sans aucune restriction particulière », a déclaré Shapira.

« S’il y a un autre conflit à grande échelle avec l’Iran, surtout avec le soutien des États-Unis, nous savons que les responsables politiques israéliens, ainsi qu’Eisenkot et d’autres, soutiendront cette initiative », a-t-il poursuivi.

« Si Israël attaque l’Iran sans les États-Unis, alors il y aura peut-être un peu plus d’opposition. »

Les gouvernements d’intérim sont toutefois soumis à des restrictions dans d’autres domaines, notamment en matière de nominations à des postes de haut niveau et de décisions budgétaires. Par exemple, la nomination d’un nouveau chef d’état-major de Tsahal, de l’agence de renseignement du Mossad ou de l’agence de sécurité intérieure du Shin Bet obligerait le gouvernement à démontrer pourquoi cette nomination était immédiatement nécessaire, plutôt que de laisser la décision au gouvernement entrant.

De même, des dépenses imprévues importantes nécessiteraient un examen juridique supplémentaire et une justification, à moins qu’elles ne résultent de besoins de sécurité urgents et avérés.

Vous avez apprécié cette lecture ? Rejoignez notre communauté et contribuez à faire vivre une information indépendante et de qualité. Merci de votre soutien !