La Haye vs. Israël: Ce qu'il faut savoir sur l'enquête de la CPI

En fin d’après-midi vendredi dernier, quelques minutes avant le début de Shabbat en Israël, la procureur en chef de la Cour pénale internationale (CPI) a lancé une bombe juridique en annonçant son intention de lancer une enquête sur les crimes de guerre présumés commis dans les Territoires palestiniens.

On ne sait pas exactement comment le processus qu’elle a mis en route va se terminer : Dans le pire des cas, du point de vue israélien, le Premier ministre Benjamin Netanyahu, les anciens et actuels ministres de la Défense et les chefs de l’armée se retrouveraient sur le banc des accusés à La Haye, accusés de crimes de guerre, dans quelques années.

Sinon, le brouhaha de la CPI pourrait prendre fin dans quelques mois, lorsque la cour décidera qu’elle n’a pas la compétence pour traiter du conflit israélo-palestinien, et qu’elle fermera simplement le dossier.

Sans surprise, les Palestiniens ont salué la décision de la Procureure Fatou Bensouda comme le début de la fin de l’impunité israélienne, tandis que le gouvernement de Jérusalem la dénonçait comme scandaleuse, absurde et illégale au regard du droit international. Netanyahu est allé jusqu’à la qualifier de « pur antisémitisme ».

On peut débattre de la question de savoir si une telle rhétorique aide ou nuit au cas d’Israël, et il ne faut pas oublier que nous sommes ici en période électorale. Quoi qu’il en soit, la décision de Bensouda, prise après cinq ans de travail, est fondée sur des arguments juridiques complexes, et c’est pourquoi même les journalistes chevronnés qui écrivent pour certains des journaux les plus lus du pays se sont trompés sur des points essentiels.

Le titre du Yedioth Ahronoth de dimanche, par exemple, a dénoncé, en grosses lettres, « l’hypocrisie de La Haye », arguant que la CPI en avait après Israël mais ne se donne pas la peine d’enquêter sur d’autres présumés auteurs crimes de guerre.

En fait, Bensouda a également déclaré explicitement qu’il y a « une base raisonnable pour croire que des membres du Hamas et des groupes armés palestiniens » ont commis divers crimes de guerre.

La Procureur de la CPI, Fatou Bensouda, à la Cour pénale internationale à La Haye, Pays-Bas, le 28 janvier 2016. (AP Photo/Peter Dejong)

En effet, Bensouda a indiqué que le système juridique israélien, qui permet d’enquêter sur les allégations d’actes répréhensibles commis par des soldats israéliens, peut être suffisamment bon pour rendre l’intervention de la CPI superflue et donc irrecevable. L’absence totale de responsabilité pour les actions menées par le Hamas ne soulève toutefois pas cette question pour l’autre partie, a-t-elle constaté.

1. Qu’est-ce que la procureure a annoncé exactement vendredi ?

Mme Bensouda a déclaré qu’“après une évaluation approfondie, indépendante et objective de toutes les informations fiables dont dispose le Haut-Commissariat”, elle a conclu un examen préliminaire « de la situation en Palestine » qui a commencé au début de 2015. Son bureau a conclu qu’il y avait « une base raisonnable pour procéder à une enquête ».

En même temps, elle reconnaît que La Haye n’a peut-être pas la compétence pour statuer sur la question d’Israël/Palestine. Elle a donc demandé que trois juges de la CPI se prononcent pour déterminer l’étendue de la compétence territoriale de la Cour.

La procureure elle-même estime que la « Palestine », qui a adhéré au Statut de Rome, le document fondateur de la Cour, au début de 2015, est considérée suffisamment comme un État pour transférer à la Cour la compétence pénale sur son territoire.

Selon elle, la CPI peut donc enquêter sur des crimes présumés qui ont été commis n’importe où en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est, et dans la bande de Gaza.

Cependant, reconnaissant les « questions juridiques et factuelles uniques et très contestées » concernant la question de l’“État palestinien”, elle a demandé que la dénommée chambre préliminaire de la CPI « se prononce rapidement » sur le lieu où, le cas échéant, la Cour est compétente.

« La résolution de cette question fondamentale est maintenant nécessaire pour plusieurs raisons », a-t-elle écrit.

« Premièrement, elle permettra l’examen judiciaire d’une question essentielle avant de s’engager dans une voie qui pourrait être litigieuse… Deuxièmement, une décision rapide facilitera la conduite pratique de l’enquête de la procureure en délimitant à la fois l’étendue appropriée de ses devoirs et de ses pouvoirs au regard de la situation et en prévenant un éventuel litige concernant la légalité de ses demandes de coopération ».

Des manifestants se rassemblent devant la Cour pénale internationale, CPI, pour demander instamment à la Cour de poursuivre l’armée israélienne pour crimes de guerre, à La Haye, Pays-Bas, le 29 novembre 2019. (AP Photo/Peter Dejong)

2. De quoi exactement a-t-elle accusé Israël et les Palestiniens ?

Dans son rapport de 112 pages publié vendredi, la procureure a déclaré qu’il y a « une base raisonnable pour croire que des crimes de guerre ont été commis » à la fois par l’armée israélienne et par le Hamas et d’autres « groupes armés palestiniens ».

Premièrement, dans le cadre de l’Opération Bordure protectrice de 2014, la guerre de 50 jours menée contre les terroristes de Gaza, Israël est accusé de :

• avoir lancé intentionnellement au moins trois attaques disproportionnées

• tuer délibérément et causer délibérément des blessures graves

• attaquer intentionnellement le personnel ou les institutions de la Croix-Rouge.

Le Hamas et d’autres groupes armés sont accusés de :

• attaquer intentionnellement des civils israéliens

• en utilisant des civils palestiniens comme boucliers humains

• en privant délibérément des civils du droit à un procès équitable

• homicide volontaire

• la torture ou les traitements inhumains

• « outrages à la dignité de la personne », qui désigne les traitements humiliants et dégradants.

Des membres masqués du Hamas portent un modèle de roquette lors d’un rassemblement dans le centre de la bande de Gaza, le 12 décembre 2014. (Abed Rahim Khatib/Flash90)

Dans le cadre de l’Opération Bordure protectrice, la procureure note que l’armée israélienne a ouvert des enquêtes sur des allégations d’actes répréhensibles commis par ses soldats et sur « l’existence de procédures en cours concernant d’autres allégations ».

Étant donné que la CPI ne peut ouvrir des procédures que si le gouvernement d’un pays ne mène pas d’enquête appropriée sur ces allégations, Mme Bensouda a écrit qu’elle devra continuer à examiner « la portée et l’authenticité des procédures nationales pertinentes » qui sont toujours en cours.

Toutefois, a-t-elle noté, il ne fait aucun doute que les crimes qui auraient été commis par des groupes palestiniens à Gaza ne font pas l’objet d’une enquête et qu’ils constituent donc un enjeu légitime pour la CPI.

Deuxièmement, Israël a peut-être commis des crimes de guerre en encourageant le mouvement de « colonisation ». Selon le paragraphe 8(2)(b)(viii) du Statut de Rome, le « transfert, direct ou indirect, par la Puissance occupante d’une partie de sa propre population civile dans le territoire qu’elle occupe » est considéré comme un crime de guerre.

Troisièmement, Bensouda dit que son enquête pourrait également porter sur des crimes présumés commis par les soldats de Tsahal utilisant des « moyens non létaux et létaux » pour repousser les habitants de Gaza qui, souvent sur ordre du Hamas, se sont révoltés chaque semaine à la barrière frontalière avec Israël pendant la soi-disant « Marche du retour », qui a commencé en mars 2018.

Des émeutiers palestiniens courent se mettre à l’abri de gaz lacrymogène tirés par l’armée israélienne lors des affrontements qui ont suivi une manifestation marquant le premier anniversaire des manifestations violentes de la « Marche du retour », à proximité de la frontière avec Israël à l’est de Gaza ville le 30 mars 2019. (Mahmud Hams/AFP)

3. Comment la chambre préliminaire va-t-elle statuer et quand le saurons-nous ?

La chambre préliminaire a un délai de 120 jours pour rendre son jugement sur l’étendue de la compétence du tribunal. Il semble donc très probable que sa décision ne sera rendue publique qu’après les prochaines élections israéliennes, et peut-être seulement après la formation d’un nouveau gouvernement à Jérusalem.

Péter Kovács. (Autorisation ICC-CPI/Max Koot)

Ce que les trois juges de la chambre – Péter Kovács, de Hongrie, Marc Perrin de Brichambaut, de France, et Reine Adélaïde Sophie Alapini-Gansou, du Bénin – vont décider, tout le monde peut le deviner.

Ils pourraient adopter la position d’Israël, à savoir que la CPI n’a aucune compétence concernant Israël/Palestine.

Le procureur général Avichai Mandelblit a publié vendredi après-midi un avis juridique de 34 pages expliquant de manière très détaillée pourquoi il est convaincu que la CPI « n’a manifestement pas compétence » sur l’affaire car « il n’existe aucun État palestinien souverain » qui pourrait déléguer à la Cour la compétence pénale sur son territoire et ses ressortissants.

Mais si les juges ne sont pas sensibles à sa thèse, il est probable qu’ils souscriront à la position de Bensouda, selon laquelle « la résolution de questions plus larges concernant l’État palestinien n’est pas nécessaire » tant que la « Palestine » a adhéré au Statut de Rome et est officiellement devenue un « État partie » à la Cour.

Le président de l’Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, salue la foule lors des célébrations pour sa tentative réussie de faire reconnaître son statut d’État par l’ONU, le 2 décembre 2012. (Crédit photo : Nasser Shiyoukhi/AP)

Sinon, les trois juges pourraient décider que le tribunal n’a compétence que sur Jérusalem-Est et la Cisjordanie, mais pas sur Gaza – puisque l’Autorité palestinienne ne contrôle pas l’enclave côtière.

Ou bien ils pourraient décider que la juridiction ne s’étend qu’aux zones A et B de la Cisjordanie, qui selon les Accords d’Oslo est la zone où les Palestiniens ont un contrôle administratif, par opposition à la zone C, où Israël a conservé une juridiction territoriale complète.

4. Que va-t-il se passer pendant les 120 jours ?

Bensouda a demandé vendredi à la chambre préliminaire de permettre aux différentes parties concernées de faire valoir leur compétence. Bien qu’elle ne le dise pas explicitement, elle semble encourager les juges à inviter des responsables israéliens à participer aux procédures.

Au cours des cinq dernières années, l’accusation a appris que tant les Israéliens que les Palestiniens, ainsi que leurs partisans respectifs, ont des vues détaillées sur la question de la compétence, a-t-elle écrit. Il est donc souhaitable de mettre en place un « processus ouvert et participatif » pour régler la question, « afin que l’éventail des points de vue pertinents puisse être correctement évalué ».

Le ministre des Affaires étrangères de l’Autorité palestinienne, Riyad al-Maliki, (au centre), sur les marches de la Cour pénale internationale à La Haye (Pays-Bas), le 25 juin 2015. (AP Photo/Peter Dejong)

Les Palestiniens se joindront volontiers à toute audience à La Haye. La partie israélienne n’a pas encore annoncé si elle participera à un tel processus. D’une part, Israël pourrait vouloir profiter de l’occasion pour influencer directement les juges de la chambre préliminaire. Les experts juridiques de Jérusalem estiment que leur dossier est beaucoup plus solide que celui de Ramallah.

Marc Perrin de Brichambaut. (Mikhail Evstafiev / Wikipedia)

« Nous allons lutter pour nos droits et pour notre vérité historique avec tous les outils à notre disposition », a promis Netanyahu dimanche lors de la réunion hebdomadaire du cabinet.

« Nous continuerons toujours à lutter contre cela », a-t-il dit.

D’autre part, la participation au processus conférerait une légitimité à la procédure, selon certains responsables.

Dans le passé, Jérusalem a souvent choisi de ne pas coopérer, par exemple, avec les enquêtes du Conseil des droits de l’homme de l’ONU sur le comportement d’Israël, de peur qu’il ne soit perçu comme légitimant une organisation qu’il juge désespérément partiale.

5. Que se passera-t-il après la fin des 120 jours ?

Si la chambre préliminaire décide que le tribunal n’est pas compétent pour traiter l’affaire, les Palestiniens peuvent s’adresser à la chambre d’appel du tribunal, qui est composée de cinq juges. On peut s’attendre à ce que leur décision soit prise dans les mois qui suivent.

Israël, cependant, ne pourrait pas faire appel d’une décision disant que la CPI a compétence sur la « situation en Palestine », car il n’est pas membre de la cour. On ne sait pas si un État tiers, membre de la Cour et bien disposé envers l’État juif (par exemple le Royaume-Uni, la Hongrie, le Canada ou le Brésil), pourrait légalement contester la décision de la chambre préliminaire.

6. Si le tribunal est considéré comme ayant compétence sur la « Palestine », que se passera-t-il ensuite ?

Si la Chambre préliminaire donne le feu vert à la Procureure, et une fois la procédure d’appel épuisée, la « Palestine » rejoindrait l’Ouganda, le Kenya, la Libye, le Mali, la Géorgie et une demi-douzaine d’autres zones de conflit faisant actuellement l’objet d’une enquête de la CPI.

Reine Adélaïde Sophie Alapini-Gansou. (Autorisation : ICC-CPI)

Alors que pendant l’examen préliminaire, la procureure s’est appuyée sur des informations accessibles au public, l’enquête est une procédure pénale, qui pourrait avoir des conséquences assez dramatiques pour les responsables israéliens.

Au cours de son enquête, elle devra recueillir des témoignages pour établir la culpabilité hors de tout doute raisonnable.

Pour ce faire, Bensouda a le droit de délivrer des mandats d’arrêt pour les personnes qu’elle veut interroger.

Les 123 États membres du tribunal sont théoriquement obligés de coopérer avec de tels mandats d’arrêt, ce qui pourrait gravement entraver la capacité des représentants israéliens à se rendre en Europe, en Amérique du Sud et en Afrique.

La Cour pénale internationale à La Haye, le 22 août 2016, lors du procès du chef islamiste présumé lié à Al-Qaïda, Ahmad Al Faqi Al Mahdi, pour la destruction de mausolées historiques dans la ville du désert malien de Tombouctou. (AFP/ANP/Patrick Post)

Dans la pratique, cependant, les États refusent souvent de coopérer avec les demandes du procureur. Le Canada, par exemple, a dit à la cour il y a des années qu’il ne reconnaissait pas la « Palestine » et qu’il ne coopérerait donc pas à ses demandes sur cette question.

On ne sait absolument pas combien de temps durera l’enquête. Il a fallu à Bensouda une demi-décennie pour conclure son examen préliminaire, et l’enquête proprement dite, au cours de laquelle elle doit tout reprendre à zéro, pourrait également durer de nombreuses et longues années.

Le mandat de Bensouda en tant que procureur général se termine en juin 2021. Mais même si son successeur décidait de conclure l’enquête par des inculpations de responsables israéliens (et palestiniens), le chemin qui mènerait à un procès et à d’éventuelles condamnations serait également très, très long.

La CPI a des ressources très limitées et ne juge que les accusés sur lesquels elle peut mettre la main. Un responsable israélien qui ne veut pas être mis au banc des accusés peut simplement rester chez lui ou limiter ses déplacements dans les nombreux pays qui ne coopèrent pas avec la Cour.

7. Est-ce que la CPI stigmatise injustement Israël pour le condamner ?

Il est certainement possible d’affirmer que le fait de se laisser entraîner dans le conflit israélo-palestinien n’est pas une bonne idée pour le tribunal. Une guerre civile sanglante fait rage depuis des années en Syrie avec des centaines de milliers de morts et des millions de personnes déplacées ; il y a des violations massives des droits de l’homme en Chine, au Myanmar, en Iran, en Corée du Nord et ailleurs ; et La Haye ne fait rien.

Au lieu de cela, la CPI, qui cherche à poursuivre uniquement les « crimes les plus graves de portée internationale », se prépare à enquêter sur une démocratie occidentale qui insiste sur le fait qu’elle mène des conflits défensifs contre des organisations terroristes brutales, et qu’elle construit des maisons sur des territoires disputés capturés dans une guerre défensive.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu dirige la réunion hebdomadaire du cabinet, au Bureau du Premier ministre à Jérusalem, le 22 décembre 2019. (Marc Israel Sellem/POOL)

« Qui accusent-ils ici ? L’Iran ? La Turquie ? La Syrie ? Non – Israël, la seule démocratie du Moyen Orient. C’est une terrible hypocrisie », a lancé Netanyahu dimanche.

D’autre part, l’argument du « whataboutisme » n’est pas non plus tout à fait simple. Les États susmentionnés, comme Israël, ne sont pas membres de la CPI et la Cour n’est donc pas compétente pour les crimes commis sur leurs territoires respectifs.

La CPI n’a pas choisi de s’impliquer dans le conflit israélo-palestinien. Elle n’a pas lancé le processus. En effet, il est raisonnable de supposer que la cour, avec ses ressources limitées et sa réputation déjà mauvaise, espérait rester à l’écart. Cependant, elle a été entraînée dans cette affaire par les Palestiniens. Frustré par l’absence de progrès dans le processus de paix, Ramallah considérait La Haye comme une arène commode pour marquer de puissants points contre Israël.

La procureur de la CPI Fatou Bensouda, (à droite), et le procureur adjoint James Stewart, (au centre), à la Cour pénale internationale, CPI, à La Haye, Pays-Bas, vendredi 23 novembre 2018. (Piroschka van de Wouw/pool/AP)

Cependant, on peut faire valoir que la procureure aurait pu facilement rejeter l’affaire en déterminant que la CPI n’est pas compétente parce que la « Palestine » n’est pas un État. On ne saura peut-être jamais définitivement si elle a choisi la voie opposée pour des raisons purement juridiques ou politico-idéologiques. Mais nous saurons assez tôt si la chambre préliminaire est d’accord avec ses arguments ou les rejette.

En attendant, il convient de noter que l’annonce faite par la procureure la semaine dernière n’a pas été une surprise pour Israël. Au cours des cinq dernières années, les politiciens de haut niveau, y compris ceux de droite, étaient parfaitement conscients du fait que Bensouda surveillait tous les faits et gestes d’Israël. Le soutien exprimé par Netanyahu en faveur de l’expansion des implantations, y compris ses récentes promesses (répétées) d’annexer des parties importantes de la Cisjordanie, n’a évidemment pas contribué à la convaincre de clore l’affaire et de laisser faire.