Le budget révèle que le gouvernement Bennett-Lapid veut vraiment changer Israël
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Analyse

Le budget révèle que le gouvernement Bennett-Lapid veut vraiment changer Israël

C'est un modèle trop constant pour être une coïncidence : Une crise spectaculaire ouvre la fenêtre politique du changement et le gouvernement trouve le courage de la franchir

Haviv Rettig Gur

Haviv Rettig Gur est l'analyste du Times of Israël

Le premier ministre de l'époque, Benjamin Netanyahu, et le ministre de l'éducation de l'époque, Naftali Bennett (à gauche), lors du quiz annuel sur la Bible au théâtre de Jérusalem, le jour de l'indépendance, le 19 avril 2018. (Crédit: Shlomi Cohen/FLASH90)
Le premier ministre de l'époque, Benjamin Netanyahu, et le ministre de l'éducation de l'époque, Naftali Bennett (à gauche), lors du quiz annuel sur la Bible au théâtre de Jérusalem, le jour de l'indépendance, le 19 avril 2018. (Crédit: Shlomi Cohen/FLASH90)

Au beau milieu de la débâcle financière de 2009, le chef de cabinet de Barack Obama, Rahm Emmanuel, avait donné le conseil resté célèbre de ne « jamais permettre à une bonne crise de se perdre ». Il fallait que la crise, avait-il ajouté, puisse être à l’origine d’un changement politique visant une réelle transformation.

Un aphorisme qui n’était pas apparu avec Emmanuel. Winston Churchill, dit-on, aurait tenu le même type de propos. Et en effet, c’est une vérité basique en politique. Une crise, par définition, est ce moment où l’ordre ancien n’offre plus de solutions claires aux situations et aux menaces nouvelles, un moment où prolifèrent les embarras et où les dénouements restent incertains. De l’inadéquation des règles et des privilèges de l’ordre ancien et des périls difficiles du présent émergent de nouvelles manières de penser le monde. Une crise est un moment de création.

Et le moment que traversent actuellement les politiques israéliens ne fait pas exception à la règle. Depuis 18 mois, la pandémie de SARS-CoV-2 sévit au sein de l’État juif. Cela fait deux ans et demi qu’Israël s’est embarqué dans une nouvelle ère marquée par des élections répétées et des gouvernements profondément dysfonctionnels. Et c’est dans ce tumulte – et à cause de ce tumulte – que le projet de loi budgétaire le plus déterminant de toute une génération va être présenté à la Knesset.

Ce projet de loi n’est pas un simple budget : C’est une collection de réformes conséquentes et profondes qui ont le potentiel de changer la société israélienne de manière importante. Il bouleverse le vieux mode de pensée sur les responsabilités d’Israël à l’égard de ses citoyens arabes ; il s’attaque aux obstructions structurelles qui nuisent, depuis longtemps, à l’économie israélienne – des politiques d’importation protectionnistes aux prix des denrées de base qui sont fixés par l’État.

Mais il ne se contente pas seulement de ça : Il réimagine le réseau de transport du pays et ses engagements écologiques, prévoyant de réduire les régulations et d’alléger les règles d’importation sur les véhicules électriques ; il prévoit d’ouvrir le système bancaire à une plus grande concurrence, en particulier sur internet et via des applications mobiles ; d’augmenter de manière spectaculaire les dépenses dans les secteurs de la santé et de la Défense tout en les réduisant dans la majorité des autres domaines ; et il promet enfin une révision et une rationalisation majeures de la bureaucratie dans un plan que les responsables tentent actuellement de vendre au public comme étant une « révolution régulatoire ».

Il fait des choses qui avaient été longtemps considérées comme infaisables au niveau politique, comme élever l’âge de la retraite pour les femmes et ouvrir le marché des implantations agricoles à la concurrence.

Difficile de dire, toutefois, si toutes ces réformes survivront à la version finale du projet qui sera présentée au vote à la Knesset, au début du mois de novembre. L’opposition à certaines des réformes les plus déterminantes, les plus spectaculaires, est féroce. Mais même s’il est révisé, le projet de loi constituera le socle des réformes gouvernementales et sociales les plus approfondies et les plus remarquables jamais entreprises en une génération. Cela fait deux décennies – depuis la loi sur le budget qui avait été avancée par le ministre des Finances d’alors, Benjamin Netanyahu, en 2003 – qu’un projet de loi budgétaire d’une telle ambition n’avait pas été vu.

Le ministre des Finances Avigdor Liberman, à droite, et le ministre de l’Agriculture Oded Forer, au centre, en visite au kibboutz Berri, le 3 août 2021. (Crédit : Flash90)

Nombreux sont ceux qui ont fait part de leur surprise de voir un gouvernement israélien qui ne dispose que de la majorité la plus étroite possible au Parlement, qui se chamaille constamment et qui est largement dirigé par des néophytes politiques, en mesure de présenter un budget aussi audacieux. Certains ont suggéré que la fragilité même du gouvernement pouvait être à l’origine de cette témérité. Les ministres, inquiets de ne pas rester longtemps à leurs fonctions, seraient d’autant plus désireux d’accomplir de grandes choses. Rapidement.

Mais il y a aussi un autre phénomène qui entre en compte – la compréhension implicite, par tous les partis de la coalition, que la crise à laquelle le pays est dorénavant en proie – avec les effets combinés de la reprise pandémique et des deux dernières années qui ont été marquées par une impasse politique sans précédent – a ouvert une fenêtre rare d’opportunité pour procéder à des changements véritables, profonds et longtemps reportés.

Quand Israël était son propre pire ennemi

C’était déjà arrivé auparavant.

Dans les années 1970 – en partie à cause de la guerre de 1973 et des fortes dépenses en matière de Défense qui avaient été faites dans son sillage, un phénomène qui avait ensuite accéléré après 1977, pendant le premier mandat du Likud en tant que parti au pouvoir – l’économie israélienne avait connu une chute libre, lente et inexorable. De 1979 à 1985, l’État juif avait connu une période d’inflation incontrôlable. Il est vrai que les chiffres avaient été vertigineux : de 133 % en 1980, de 101 % l’année suivante puis de 132 %, 191 % et 445 % en 1984. Le gouvernement était en déroute. Le Premier ministre Menachem Begin avait fait se succéder pas moins de quatre ministres des Finances en l’espace de six ans, tous chargés de rectifier la barre, et chacun quittant le ministère dans un état plus grave qu’il ne l’avait trouvé en arrivant.

Le Premier ministre nouvellement élu Menachem Begin (à droite) prend ses fonctions auprès du Premier ministre sortant Yitzhak Rabin (à gauche), en 1977. Extrait des archives Dan Hadani, Collection nationale de photographies de la famille Pritzker, Bibliothèque nationale d’Israël (Photo : IPPA Staff)

Israël avait remplacé sa devise à deux reprises dans cette période, renonçant à la livre en faveur du shekel en 1980 puis abandonnant le shekel, en 1985, pour le nouveau shekel – la valeur de la nouvelle devise ayant effacé trois zéros du shekel qu’elle avait supplanté.

Le redressement était finalement arrivé au cours du scrutin de 1984 qui avait débouché sur un gouvernement d’unité nationale, avec un accord de partage du pouvoir et une rotation au poste de Premier ministre. Le Travailliste Shimon Peres était devenu le premier chef du gouvernement, suivi par Yitzhak Shamir (Likud) deux ans plus tard. Le politicien du Likud Yitzhak Modai avait été nommé à la tête du ministère des Finances. Contrairement aux précédents ministres des Finances qui s’étaient succédé à un rythme rapproché avant lui, Modai, qui était soutenu par Peres, avait nourri de grandes ambitions.

En 1985, l’inflation avait passé la barre des 1000 %. L’urgence de l’ouvrage était devenue suffisamment gargantuesque pour que les intérêts puissants et l’esprit politique partisan qui avaient jusque-là empêché les profondes réformes susceptibles de sauver l’économie israélienne soient mis de côté.

Le moment avait été extraordinaire. Les citoyens de l’État juif, en 1985, savaient qu’ils étaient en sûreté face à leurs ennemis extérieurs – d’une manière que ne l’avaient jamais connu les Israéliens, vingt ans auparavant. Mais alors que la crise de l’inflation se prolongeait et que les efforts de réformes gouvernementales s’avéraient infructueux, ils avaient commencé à se demander si Israël n’était pas lui-même devenu le pire ennemi du pays.

Yitzhak Modai in 1985 (Photo: Nati Harnik, GPO)
Yitzhak Modai en 1985 (Crédit : Nati Harnik, GPO)

Cela n’avait été que lorsque la crise avait été suffisamment critique que Peres et Modai étaient enfin parvenus à travailler harmonieusement, au-delà des partis ; qu’un gouvernement dirigé par le parti Travailliste avait pu s’opposer aux syndicats en tentant de leur faire accepter des gels de salaire et avait tenu tête aux industries pour qu’elles consentent au contrôle des prix ; que les dépenses publiques avaient pu être réduites de manière drastique et que de nombreuses entreprises publiques, traitées depuis longtemps comme la réserve particulière d’apparatchiks politiques, avaient finalement pu être privatisées.

La crise n’avait pas été, à sa racine, la suite inévitable de la guerre de 1973, avaient finalement compris les leaders israéliens. Elle avait été entraînée par un problème structurel à la fois plus profond et plus ancien. Les insuffisances d’une économie longtemps gérée par des idéologues et des institutions étatiques avaient atteint leur point de rupture, et le gouvernement de Peres-Shamir, en 1984, avait été suffisamment sage pour profiter de cette opportunité pour rompre proprement avec l’ordre ancien de l’activité économique.

Le résultat avait été un succès éclatant : L’inflation avait baissé à 20 % en l’espace de deux années, la croissance avait repris et l’économie israélienne devait entrer dans la trajectoire de stabilité et d’expansion qu’elle connaît aujourd’hui au moment où la vague d’immigration russe avait commencé, au début des années 1990.

Il est difficile d’exagérer l’importance des réformes qui avaient été entreprises par Modai dans la force et la prospérité que devait connaître Israël. La Banque d’Israël avait été libérée du contrôle gouvernemental par la loi, ce qui lui avait permis d’établir une politique monétaire indépendante des besoins immédiats en liquidités de l’État. La main de fer gouvernementale sur de larges pans de l’économie avait été desserrée par le biais des privatisations, les vieux débats entre socialistes et partisans du libéralisme avaient été clos, et la politique économique de libre-échange était devenue le point de référence pour juger des dépenses du gouvernement à partir de 1985.

Flashback à l’époque des Premier ministres en rotation : Le Premier ministre Yitzhak Shamir, (à gauche), et le ministre des Affaires étrangères Shimon Peres au parc Sacher de Jérusalem pendant une fête de la Mimouna, le 15 mars 1988. (Crédit : Nati Harnik / Service de presse du gouvernement)

Attentats-suicides et privatisation du transporteur aérien

C’était arrivé une nouvelle fois.

Peu sont ceux qui, à l’étranger, se souviennent de la seconde Intifada qui avait commencé au mois de l’octobre de l’an 2000. Les spécialistes et les analystes des think-tanks écrivent régulièrement des livres épais sur le conflit israélo-palestinien qui mentionnent à peine cet événement. Mais pour les Israéliens comme pour les Palestiniens – que cela ait été en temps réel ou lors des deux décennies qui ont suivi – la seconde Intifada a été un événement brûlant, un tournant charnière qui a bouleversé les principes et qui a profondément changé la manière dont chaque partie avait appris à considérer l’autre.

Elle avait entraîné une crise dans la politique israélienne, en particulier à gauche, dont le système politique n’a pas encore guéri. Et elle avait plongé les Israéliens et les Palestiniens dans une dégringolade jamais constatée auparavant ou depuis.

Le fait est que l’économie palestinienne, avant l’an 2000, était profondément intégrée à l’économie israélienne dont elle était dépendante – et elle prospérait grâce à elle. Les Israéliens pouvaient se rendre en sécurité dans les villes palestiniennes, à l’époque, et ils avaient l’habitude d’acheter des produits et des services palestiniens – pièces automobiles ou rendez-vous chez le dentiste – pour un montant qui était estimé à des centaines de millions de dollars par an.

Avec les touristes de l’étranger, les citoyens de l’État juif laissaient un demi-milliard de dollars par an – une somme équivalente à plus de 10 % du PIB palestinien – au casino de Jéricho.

Dans les années d’Oslo, le chômage palestinien avait baissé, passant de presque 25 % à 10 %. Environ 150 000 Palestiniens ou presque un cinquième des Palestiniens en âge de travailler étaient employés en Israël, touchant des salaires supérieurs à ce qu’ils pouvaient trouver dans l’économie palestinienne.

Les Palestiniens étaient la population possédant le plus fort niveau d’éducation dans le monde arabe à ce moment-là, représentant des pourcentages à double chiffres dans les instances étudiantes de l’université Hébraïque. Le revenu palestinien par tête était le plus élevé de tous les pays arabes non-producteurs de pétrole.

Des Palestiniens font la queue dans un centre commercial de la Bande de Gaza, le 18 février 2017. (Crédit : AP Photo/ Khalil Hamra)

L’économie palestinienne a besoin d’Israël pour se développer. C’est aussi vrai aujourd’hui que cela l’était hier, c’est aussi vrai sous l’occupation que cela sera le cas dans un État palestinien, et c’est aussi irritant pour les idéologues palestiniens que cela l’était pour ceux de la génération précédente.

Mais l’économie israélienne avait besoin des Palestiniens, elle aussi – c’était en tout cas le cas à l’époque. Devenant plus riches grâce au commerce effectué avec Israël, les Palestiniens étaient consommateurs de produits israéliens avec environ 1,7 milliard de dollars d’exportations israéliennes livrées à l’Autorité palestinienne (AP) par an – soit 7 % au total des exportations israéliennes, à l’exclusion des diamants. Le travail palestinien était alors le moteur de l’agriculture et de l’industrie de la construction israéliennes.

La seconde Intifada avait renversé cette tendance, heurtant de plein fouet les deux parties et leurs interactions. Une zone franche florissante qui aidait à pousser les Palestiniens encore vers le haut et qui encourageait encore la croissance économique israélienne avait été soudainement – face à la vague terroriste et aux couvre-feux et autres barrages qui en avaient résulté – transformée en « zone de guerre », en reprenant les mots de l’analyste économique israélien Sever Plocker.

Ce tournant avait été tellement important que de nombreux analystes israéliens comme Plocker, sidérés par ces événements de violence massive survenus dans un contexte d’espoir de paix et d’une prospérité économique sans précédent, avaient estimé que la seconde Intifada avait pu être « une décision délibérée » prise par Yasser Arafat « pour saper ce qu’il considérait comme des signaux dangereux de stabilisation et de prospérité en Cisjordanie et à Gaza » – ce type d’opulence nouvelle étant susceptible de nuire à sa gouvernance autoritaire et de mettre de côté son agenda révolutionnaire.

Parmi les Palestiniens, le chômage avait été multiplié presque immédiatement par quatre – il était passé à 40 % – tandis que le manque de main-d’œuvre palestinienne, en Israël, avait été cité par le FMI comme étant l’un des facteurs majeurs ayant entraîné la profonde récession au sein de l’État juif après l’an 2000. Les consommateurs israéliens et palestiniens avaient disparu de leurs horizons respectifs. Le tourisme, une industrie rapportant des milliards de dollars en Terre sainte, s’était effondré des deux côtés de la Ligne verte. La Banque d’Israël avait estimé que les violences survenues en 2002 seulement – c’était alors le paroxysme de la Seconde intifada – avaient coûté à Israël 3,8 % de son PIB. Des checkpoints et des barrages routiers avaient été dressés dans toute la Cisjordanie, créant une onde de choc dans l’économie palestinienne. Les Israéliens, craignant des attentats-suicides, étaient restés à l’écart des lieux publics, abandonnant les centres commerciaux et les marchés. Et l’incertitude prolongée avait asséché les investissements. Le nombre de foyers défavorisés, en Israël, avait augmenté de 22 %.

Police and paramedics inspect the scene after a suicide bomber blew himself up on a rush-hour bus near the Jerusalem neighborhood of Gilo during the Second Intifada, on June 18, 2002 (photo credit: Flash90)
La police et les secouristes inspectent les lieux après qu’un kamikaze s’est fait exploser dans un autobus à l’heure de pointe près du quartier de Gilo, à Jérusalem, pendant la Seconde Intifada, le 18 juin 2002. (Flash90/File)

Cela avait été les Palestiniens qui avaient le plus souffert de cette récession, leur économie étant de taille bien plus modeste et leur dépendance à l’égard d’Israël bien plus importante que le contraire. Mais les Israéliens avaient néanmoins connu à ce moment-là le plus grand ralentissement économique du pays dans un contexte d’attentats-suicides et autres actes terroristes – en 2002, c’était la troisième année consécutive de ces violences, dont personne ne pouvait dire quand elles s’achèveraient.

Cela avait été dans cette tourmente, dans le cadre de la pire urgence économique du pays depuis l’hyperinflation connue dans les années 1980 que Benjamin Netanyahu, qui était déjà à cette époque ancien Premier ministre, témoignant de la confiance du révolutionnaire, s’était attaqué à la crise – et avait redessiné l’économie israélienne.

En tant que ministre des Finances du gouvernement d’Ariel Sharon depuis 2003, le premier agissement de Netanyahu avait été de déclarer que les troubles économiques traversés par l’État juif n’étaient pas causés par l’Intifada mais « par un système dans lequel le secteur des petites entreprises doit nourrir et soutenir un secteur public énorme, qui ne cesse de s’élargir ». Les dépenses du gouvernement israélien, en tant que partie de l’économie, étaient parmi les plus élevées du monde comme l’était aussi le fardeau fiscal pesant sur les épaules de la classe moyenne du pays. Les monopoles de l’État étranglaient les industries de l’énergie et des infrastructures. Le gouvernement israélien lui-même, avait affirmé Netanyahu, faisait beaucoup plus de mal à l’économie que les kamikazes du Fatah et du Hamas.

Pour relever ce défi, il avait présenté son « Plan de rétablissement économique » qui avait réduit de manière spectaculaire les dépenses des aides sociales – et notamment les allocations versées pour les enfants aux familles nombreuses dont dépendait une importante partie de la communauté haredi. Il avait abaissé les taxes et accéléré la vente au secteur privé de centaines d’entreprises publiques, notamment le transporteur aérien El Al.

Cela avait été un moment extraordinaire : Netanyahu avait utilisé la récession économique de la seconde Intifada pour s’attaquer aux problèmes structurels les plus profonds de l’économie israélienne, du monopole sur les infrastructures aux dépenses du secteur public.

Benjamin Netanyahu descend d’un petit train au zoo de Jérusalem, le 10 octobre 2002. (Crédit : Flash90)

L’urgence rencontrée en 2003 par Netanyahu – une récession suivie d’une série d’attentats-suicides qui survenaient chaque semaine dans des bus et dans des pizzerias qui devait s’étendre sur plus de trois années – n’avait rien eu à voir avec d’éventuelles réformes. Mais comme en 1985, la crise avait été la secousse psychique qui avait été nécessaire pour que le public et les bureaucrates du gouvernement acceptent le changement. Elle avait réduit au silence les indignations et affaibli les revendications des intérêts particuliers. Elle avait ouvert la fenêtre.

1985, 2003, 2021

Le Netanyahu d’aujourd’hui n’est plus le réformateur radical de 2003. Quelques réformes fondamentales ont bien eu lieu depuis sa nouvelle accession du poste de Premier ministre, en 2009. Là où, quand il était ministre des Finances, Netanyahu était avide de transformations gigantesques, le Premier ministre Netanyahu a invariablement favorisé la stabilité. Même les retentissantes manifestations de 2011 sur le coût de la vie n’ont presque pas entraîné de changement politique chez les gouvernements de Netanyahu qui se sont succédés depuis. D’innombrables problématiques – allant de la marginalisation économique et de la violence dans la communauté arabe jusqu’à la surrégulation des importations en passant par le fléau croissant des embouteillages routiers dans les centres urbains majeurs – ont été principalement ignorées. Peu de réformes ont été avancées et moins encore ont été mises en vigueur.

Cela a été le cas jusqu’à aujourd’hui. Jusqu’à la formation du gouvernement fragile, toujours vacillant, de Naftali Bennett et de Yair Lapid, un gouvernement né dans la crise.

Très peu de réformes prônées par le gouvernement ont un rapport avec la pandémie ou avec la crise politique qui a été entraînée par la répétition des élections. Ni l’épidémie, ni l’impasse politique sous-jacente ne seront résolues par l’attention empreinte de gravité qu’accorde ce gouvernement à ces défis de longue haleine.

Un résident de la maison de retraite Amigor se fait administrer une troisième dose de vaccin contre le coronavirus le 4 août 2021. (Crédit :Yonatan Sindel/Flash90)

Il n’est pas non plus certain que les réformes – si cette étroite coalition parvient à les faire inscrire dans la loi d’ici le mois de novembre – seront aussi efficaces et bénéfiques que les changements effectués par Modai en 1985 ou par Netanyahu en 2003.

L’essentiel, ici, est plus simple. Comme à ces deux occasions précédentes, dans un modèle trop constant pour n’être qu’une coïncidence, la crise au sens large pourrait entraîner une libération du système politique des vieilles habitudes et autres hypothèses confortables et ouvrir une fenêtre politique sur des réformes profondes qui ne surviennent que rarement dans la vie politique israélienne.

C’est là l’expérience israélienne en résumé : Les crises profondes peuvent toujours entraîner une lueur d’espoir. La crise ouvre une fenêtre, et c’est aux dirigeants politiques de savoir en profiter.

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