Pourquoi la réforme sur le rôle du procureur général suscite la controverse

Ce texte, intitulé « projet de loi sur la séparation des fonctions du procureur général », prévoit de scinder le poste actuel en trois fonctions distinctes.

Mais le titre de la loi masque ses dispositions les plus radicales.

Ces articles conféreraient à la coalition au pouvoir – y compris la coalition actuelle – un contrôle total sur la nomination et la révocation des trois hauts responsables appelés à remplacer le procureur général dans ses différentes attributions.

Le projet de loi priverait également le futur procureur général, dans sa version restreinte, de son autorité juridique contraignante à l’égard du gouvernement, lequel ne serait plus tenu de suivre ses avis.

Les partisans du texte soutiennent que ces réformes structurelles sont nécessaires pour permettre à un gouvernement élu de mettre en œuvre son programme et de respecter le mandat confié par les électeurs.

Ses opposants affirment au contraire que cette législation abolirait l’un des rares contre-pouvoirs à l’exécutif dans le système institutionnel israélien et politiserait de surcroît le parquet.

La mission actuelle du procureur général

La fonction de procureur général en Israël est aujourd’hui l’une des plus puissantes au sein de l’appareil d’État – trop puissante, selon le gouvernement.

Elle cumule trois rôles principaux.

Le premier consiste à agir en tant que conseiller juridique principal du gouvernement, chargé d’évaluer la conformité à la loi de ses politiques, décisions, nominations et autres actions.

Il convient de souligner que les avis juridiques du procureur général sont contraignants pour le gouvernement, sauf décision contraire de la Haute Cour de justice. Cette situation découle d’un arrêt majeur rendu par la Haute Cour en 1993, bien que ce pouvoir n’ait jamais été inscrit dans la législation adoptée par la Knesset.

Le deuxième rôle est celui de chef du ministère public, qui dispose du pouvoir suprême d’engager des poursuites pénales, notamment contre des hauts fonctionnaires, y compris des ministres et le Premier ministre.

Enfin, le troisième rôle consiste à représenter l’État dans les procédures judiciaires, principalement devant la Haute Cour, lorsque les politiques gouvernementales ou les lois sont contestées dans le cadre de requêtes administratives.

Une résolution du gouvernement, approuvée en 2000 sur la base des recommandations de la commission Shamgar, a fixé les modalités de nomination et de révocation du procureur général. Celui-ci est nommé par le gouvernement sur recommandation d’une commission de sélection composée de personnalités publiques et de juristes, présidée par un ancien juge de la Cour suprême, pour un mandat de six ans.

Il ne peut être révoqué qu’à la suite d’une recommandation de la même commission, si celle-ci estime que les circonstances le justifient.

Une épine dans le pied du gouvernement

Le gouvernement actuel est en conflit avec la procureure générale Gali Baharav-Miara depuis ses premières semaines au pouvoir, en grande partie en raison des initiatives du gouvernement visant à réduire l’indépendance du pouvoir judiciaire et à restreindre les mécanismes de contrôle du pouvoir exécutif.

Le ministre de la Justice Yariv Levin et plusieurs membres du cabinet ont accusé Gali Baharav-Miara d’entraver certaines des principales politiques, décisions et initiatives législatives du gouvernement, sapant ainsi la volonté du gouvernement élu et, par extension, celle du peuple.

Parmi les exemples les plus marquants, Baharav-Miara s’est opposée à la loi phare du gouvernement visant à abolir la clause de raisonnabilité appliquée par les tribunaux – une mesure ensuite invalidée par la Haute Cour de justice – ainsi qu’au projet de loi accordant aux responsables politiques le contrôle des nominations judiciaires et à la décision de Levin de ne pas nommer un nouveau président de la Cour suprême, décision elle aussi annulée par la Haute Cour.

Elle s’est également opposée à la nomination d’un directeur intérimaire de la Deuxième Autorité de régulation des médias audiovisuels – une décision censurée et vertement critiquée par la Haute Cour – ainsi qu’à la désignation d’un commissaire intérimaire de la fonction publique, partiellement annulée par la juridiction.

Le gouvernement soutient en outre qu’il existe un conflit d’intérêts structurel dans le fait que le procureur général doive, d’un côté, travailler en étroite collaboration avec le gouvernement pour le conseiller sur ses politiques et ses textes de loi, et de l’autre, diriger le ministère public chargé d’enquêter et de poursuivre les ministres et le Premier ministre en exercice.

La règle des trois tiers

La législation en question vise donc à scinder la fonction de procureur général en trois postes distincts.

Elle maintiendrait un procureur général chargé d’agir en tant que conseiller juridique du gouvernement, mais ses avis n’auraient plus de valeur contraignante ni pour le gouvernement, ni pour la Knesset, ni pour ses commissions parlementaires.

Autre modification majeure : le procureur général ne pourrait plus engager de poursuites pénales que sur demande expresse du Premier ministre ou d’un autre ministre.

La nomination du procureur général relèverait désormais du gouvernement : le Premier ministre et le ministre de la Justice proposeraient un candidat, dont la nomination serait entérinée par le cabinet.

Le procureur général pourrait également être révoqué selon la même procédure, ce qui signifierait qu’il exercerait ses fonctions à la discrétion du gouvernement.
La proposition de loi ne prévoit pas de durée de mandat fixe, rendant ainsi la fonction encore plus dépendante du pouvoir exécutif.

Procureur général et solliciteur général

Le projet de loi retirerait au procureur général son rôle de chef du parquet et créerait un nouveau poste de procureur général (au sens strict) chargé de diriger le ministère public. Ce dernier détiendrait le pouvoir exclusif d’ordonner des enquêtes pénales, de déposer, modifier ou retirer des actes d’accusation.

Comme le procureur général actuel, le futur procureur général serait nommé à l’issue d’un processus entièrement politique : le ministre de la Justice désignerait un candidat, et la commission de la Constitution, du Droit et de la Justice de la Knesset – contrôlée par la coalition – confirmerait la nomination.

Le mandat du procureur général serait de six ans, mais il pourrait être révoqué par le gouvernement si le ministre de la Justice et la commission constitutionnelle de la Knesset recommandaient cette mesure, sous réserve de l’approbation de l’ensemble de la Knesset.

Le texte instituerait également une nouvelle fonction, équivalente à celle de solliciteur général dans d’autres pays, chargée de représenter le gouvernement devant les tribunaux.

Seul ce solliciteur général serait habilité à représenter l’exécutif en justice.
Actuellement, le procureur général dispose du pouvoir de refuser de représenter le gouvernement lorsque sa position juridique diverge de celle de l’exécutif – comme Gali Baharav-Miara l’a fait à plusieurs reprises – tout en pouvant autoriser le gouvernement à recourir à une autre représentation légale dans ce cas.

Le solliciteur général serait nommé directement par le ministre de la Justice pour un mandat de six ans. Le gouvernement pourrait le révoquer sur recommandation du ministre de la Justice et de la commission constitutionnelle.

La volonté du peuple contre l’État de droit ?

S’adressant au Times of Israel, le professeur Yoav Dotan, spécialiste du droit public et constitutionnel à la faculté de droit de l’Université hébraïque de Jérusalem, a estimé qu’en théorie, la séparation des fonctions de chef du parquet et de conseiller juridique du gouvernement n’était « pas nécessairement une mauvaise idée », car la combinaison de ces deux rôles crée « une forme de conflit d’intérêts institutionnel », même s’il est limité.

Dotan, pourtant critique envers certaines formes d’activisme judiciaire auxquelles la coalition s’oppose également, a toutefois affirmé que le gouvernement n’était « probablement pas animé par un réel souci de réforme structurelle » des institutions judiciaires, mais plutôt par la volonté « d’affaiblir les contre-pouvoirs et de trouver un moyen de mettre fin au procès pour corruption du Premier ministre Benjamin Netanyahu ».

Selon lui, le projet de loi rédigé par le président de la commission de la Constitution, du Droit et de la Justice, Simcha Rothman, permettrait d’atteindre ces deux objectifs : d’une part, en supprimant le pouvoir du procureur général de bloquer des décisions gouvernementales ; d’autre part, en habilitant le procureur général nommé par le gouvernement à retirer des actes d’accusation.

« Aujourd’hui, le seul moyen effectif de faire respecter la loi par le gouvernement est le caractère contraignant des décisions du procureur général », a expliqué Dotan.

L’autre option, a-t-il ajouté, consiste à saisir la justice, « mais il faut alors espérer que le tribunal rende sa décision avant que le gouvernement n’applique la mesure potentiellement illégale qu’il envisage ».

Dotan a décrit le procureur général comme un frein institutionnel à l’action du gouvernement, une « couche d’isolation supplémentaire » destinée à garantir le respect de l’État de droit dans le fonctionnement quotidien des institutions.

Le professeur Ori Aronson, de la faculté de droit de l’Université Bar-Ilan, partage ce scepticisme quant aux intentions réelles du gouvernement.

À l’instar de Dotan, il reconnaît qu’en théorie, la séparation des fonctions pourrait renforcer l’efficacité du poste de procureur général, qui se concentrerait alors sur l’intérêt public et le conseil juridique plutôt que sur les poursuites pénales.

Cependant, selon Aronson, le projet de loi de Rothman « ne vise pas à introduire une réforme structurelle sincère » du système judiciaire, mais s’inscrit dans la refonte judiciaire menée par le ministre de la Justice Yariv Levin, dont l’objectif est de supprimer les freins juridiques qui limitent l’action du gouvernement.

Tout comme Dotan, Aronson juge « irréaliste » de penser que la Haute Cour de justice pourrait statuer sur chaque décision potentiellement illégale du gouvernement ; une telle approche « ne constituerait pas un mécanisme efficace de garantie de l’État de droit au sein du pouvoir exécutif ».

Selon lui, « le débat actuel ne porte pas sur l’amélioration du travail des conseillers juridiques, mais sur la création d’espaces dans lesquels les acteurs politiques seraient dispensés d’appliquer la loi telle qu’elle est définie par les autorités compétentes ».

Aronson a également réfuté l’argument selon lequel peu d’États disposent d’un procureur général doté d’un pouvoir suffisant pour bloquer des décisions gouvernementales.

Il a souligné qu’en Israël, les contre-pouvoirs au gouvernement sont déjà extrêmement limités : outre la Cour suprême et le procureur général, le pays ne compte qu’une seule chambre parlementaire, aucun système fédéral, n’est lié par aucun traité international contraignant, et le gouvernement exerce un contrôle direct sur la Knesset.

Parmi les arguments avancés par Levin, Rothman et leurs alliés pour justifier la réduction des pouvoirs du procureur général figure le fait que Gali Baharav-Miara a bloqué à plusieurs reprises certaines politiques et initiatives législatives du gouvernement. Selon eux, un tel pouvoir constitue un obstacle illégitime, exercé par une fonctionnaire non élue, à la volonté de l’électorat et au droit du gouvernement de mettre en œuvre son programme.

Or, Aronson souligne que, malgré les gros titres récurrents, le procureur général et le système de conseil juridique de l’État ont collaboré efficacement avec le gouvernement pour mettre en œuvre ses politiques dans la grande majorité des cas.

« Ce n’est pas parce qu’une politique figure en bonne place dans le programme du gouvernement que cela a la moindre incidence sur sa légalité », a déclaré Aronson.

« Le degré d’importance qu’y attache le gouvernement ne constitue en lui-même aucun argument juridique », a-t-il ajouté. « Ce n’est pas parce qu’une mesure est essentielle aux yeux du gouvernement qu’il est dispensé de son obligation d’agir dans le respect de la loi. »