Avec une population qui va doubler d’ici 30 ans, comment Israël va se loger ?
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Analyse

Avec une population qui va doubler d’ici 30 ans, comment Israël va se loger ?

L'Etat va construire 1,5 million de logements d'ici 2040, principalement dans le centre surpeuplé. Les critiques appellent a développer le Néguev et la Galilée

Dans le cadre des plans du gouvernement visant à répondre à la croissance démographique avec des immeubles résidentiels plus denses dans les zones urbaines, de grands immeubles d'appartements comme ceux-ci dans le nord de Tel Aviv, photographiés le 2 décembre 2016, vont changer la silhouette de nombreuses villes. (Gili Yaari /Flash90)
Dans le cadre des plans du gouvernement visant à répondre à la croissance démographique avec des immeubles résidentiels plus denses dans les zones urbaines, de grands immeubles d'appartements comme ceux-ci dans le nord de Tel Aviv, photographiés le 2 décembre 2016, vont changer la silhouette de nombreuses villes. (Gili Yaari /Flash90)

La planète Terre, qui compte actuellement 7,7 milliards d’habitants, devra faire face à deux milliards d’âmes supplémentaires d’ici 2050 et à un total d’environ 11 milliards d’ici la fin du siècle, selon un rapport des Nations unies publié dimanche.

Toujours en 2050, la population d’Israël – la plus forte croissance démographique du monde développé, avec une augmentation de 2 % par an – devrait presque doubler, passant de 9 millions à 17,6 millions, selon le Bureau central des statistiques.

Et cela, dans un pays un peu plus grand que le New Jersey aux États-Unis ou le Pays de Galles au Royaume-Uni, qui a déjà l’une des densités de population les plus élevées de l’Ouest et qui épuise rapidement ses surfaces disponibles.

Comme de nombreux pays confrontés à une croissance exponentielle, l’État juif tente de s’attaquer aux conséquences et, à la suite des protestations sociales massives de 2011 sur le coût de la vie, du logement en particulier, le gouvernement s’est concentré sur le besoin d’un nombre considérable de nouveaux logements.

En 2017, après avoir mis en place une nouvelle administration pour accélérer la planification et réduire les formalités administratives, il a approuvé la construction de 1,5 million de logements d’ici 2040.

Tours résidentielles dans la ville de Petah Tikva, au centre d’Israël, 24 juin 2015. (Nati Shohat/FLASH90)

Les critiques – dont de nombreux maires – affirment que l’accent mis par le gouvernement sur la construction résidentielle massive ne tient pas suffisamment compte de la nécessité d’investir dans des infrastructures supplémentaires comme les routes, les égouts, les transports publics, les écoles et les hôpitaux. La congestion accrue sur les routes et l’encombrement des services publics ne feront qu’abaisser la qualité de vie, préviennent-ils.

L’obsession de la construction oublie également la capacité des autorités locales à financer des services pour des populations en croissance rapide sur une base continue, qu’elles facturent.

La société civile et les organisations de défense de l’environnement déplorent en outre les pouvoirs draconiens accordés à un nouvel organisme de planification qui, contrairement aux déclarations gouvernementales sur l’importance de préserver les espaces verts du pays, dont le nombre ne cesse de diminuer, prévoit actuellement de construire la plupart des nouveaux logements dans des espaces verts situés près des villes et dans des zones agricoles reclassées pour y construire des logements.

Approche gouvernementale autoritaire

Après les manifestations sociales de 2011, qui, à leur apogée, ont fait descendre 400 000 Israéliens dans la rue, le gouvernement a créé une commission ministérielle pour la planification et la construction qui a été baptisée « cabinet du logement ». Le rôle du cabinet est de désigner des « sites [prioritaires] privilégiés pour le logement », dont 108 avaient été annoncés à la fin de l’année dernière, pour la construction de 386 000 appartements.

'The people demand social justice' was a catchphrase of the social protests that erupted around the country in the summer of 2011. The Trajtenberg Committee was established following the protests. (photo credit: David Katz/The Israel Project)
« Le peuple exige la justice sociale » était un slogan des protestations sociales qui ont éclaté dans tout le pays à l’été 2011. (David Katz/The Israel Project)

Afin d’approuver rapidement les plans de construction à grande échelle sur ces sites privilégiés, le gouvernement a ensuite créé en 2014 une commission temporaire pour les sites d’habitation privilégiés, connue sous le nom de Vatmal, dont la durée a déjà été prolongée et sera à nouveau renouvelée par la Knesset en août.

Parallèlement aux niveaux réguliers des commissions locales, de district et nationales d’urbanisme, le Vatmal a approuvé depuis 2014 un tiers des logements dont la construction a été autorisée.

Le chef du parti Koulanou Moshe Kahlon s’adresse aux partisans du parti alors que les résultats des élections générales israéliennes sont annoncés, au siège du parti, le 9 avril 2019. (Roy Alima/Flash90)

Le Vatmal est basé au ministère des Finances, où le ministre Moshe Kahlon a bâti sa réputation sur la baisse des prix du logement. Il a le pouvoir de passer outre à tous les plans nationaux existants sauf un. La grande majorité de ses 18 membres proviennent de ministères gouvernementaux. Des objections publiques peuvent être déposées mais sont rarement acceptées, et il n’y a pas de droit de recours contre ses décisions.

En février 2017, le gouvernement a approuvé un objectif national de 1,5 million de nouvelles unités devant être approuvées par tous les organismes de planification, y compris le Vatmal, et devant être construites d’ici 2040, dont plus d’un million à Tel Aviv et dans le centre du pays où la demande est forte. Les objectifs de planification pour les différentes régions s’élèvent en fait à un total de 2,6 millions d’unités pour tenir compte du fait que tous les plans ne se réalisent pas.

Le rapport annuel de Vatmal pour 2018 indique que des terrains pour 34 500 appartements étaient en cours de commercialisation et que 27 000 appartements supplémentaires étaient prévus dans le cadre de la démolition d’anciens bâtiments dans les centres-villes et de la construction de nouveaux bâtiments plus grands.

Quatre ans après la création de Vatmal, des travaux de terrassement et de construction sont en cours sur un petit nombre de sites.

Tout est une question d’argent

Mais alors que le gouvernement central dicte les sites d’habitation préférés et que le Vatmal approuve les plans, de nombreux maires ne sont pas pressés de délivrer des permis de construire pour deux raisons principales, qui reviennent toutes deux à l’argent.

Comme l’a déclaré le directeur général du ministère de l’Intérieur, Mordechai Cohen, lors d’une conférence immobilière à Tel Aviv organisée par le quotidien économique The Marker, l’opposition généralisée des autorités locales à la construction massive de nouveaux bâtiments pourrait être évitée par des changements à ce qu’il appelle un système fiscal local « déformé ».

Jusqu’à présent, les conseils municipaux se sont concentrés sur la stimulation du développement commercial parce que les tarifs commerciaux sont plus élevés que les tarifs résidentiels. Ces derniers sont loin de contribuer à couvrir les coûts des services municipaux.

Buses near Dizengoff Center in Tel Aviv (photo credit Miriam Alster/Flash90)
Le centre commercial Dizengoff Center à Tel Aviv. (Miriam Alster/Flash90)

Pour modifier l’équilibre et essayer d’encourager les conseils à envisager plus favorablement la construction de grands appartements, le gouvernement a introduit des « accords-cadres » (connus en hébreu sous le nom d’accords de « toit »). Jusqu’à présent, une trentaine de villes ont signé de tels accords-cadres. Il s’agit de contrats signés entre les autorités locales, les ministères des Finances et du Logement et l’Administration israélienne des terres.

Les accords permettent à l’État de vendre à un ou plusieurs promoteurs des terrains qu’il possède dans les limites d’une autorité locale donnée. Les promoteurs achètent le terrain en sachant que la municipalité s’est engagée à construire un certain nombre d’appartements. Le contrat, généralement pour plusieurs tours de grande hauteur, est intéressant pour les entreprises de construction en raison des bénéfices à tirer de la vente d’un si grand nombre d’unités. Le conseil en profite parce que le gouvernement lui transfère une partie des revenus de la vente du terrain pour permettre la création de nouvelles infrastructures. Tout le monde y gagne. Le font-ils ?

Certains maires pensent que l’argent n’est pas suffisant ou que les promesses du gouvernement ne peuvent pas être tenues, même si elles sont signées.

Plus tôt ce mois-ci, après que la municipalité de Herzliya a approuvé le remplacement de 570 appartements dans de vieux immeubles par 1 843 unités dans 15 nouvelles tours résidentielles, jusqu’à 30 étages de hauteur, le maire Moshe Fadlon a annoncé qu’il ne soutiendrait pas la rénovation urbaine car l’eau disponible pour la ville ne fournirait que 22 appartements supplémentaires.

Moshe Fadlon, maire de Herzliya. (Facebook)

Selon le quotidien économique Globes, il a appelé d’autres maires à lui emboîter le pas et a fustigé le gouvernement, affirmant qu’il ne respectait pas ses engagements et qu’il n’y avait « aucune politique ». Il a prévenu : « Pas d’infrastructure, pas de rénovation urbaine. »

Un porte-parole du conseil municipal de Herzliya a déclaré au Times of Israel : « Le maire a annoncé qu’il n’autoriserait aucun nouveau bâtiment dans des zones telles que le nord de Herzliya sans une solution aux besoins en infrastructures nationales dans des domaines tels que le transport, l’eau, les égouts et l’ électricité ».

Selon Yoni Weizman, directeur général adjoint responsable de la division du développement et de la construction de l’Association des constructeurs israéliens, qui représente environ 6 000 constructeurs actifs dans tout le pays, près de 60 % du prix de chaque appartement vendu est versé au gouvernement sous forme de taxes, ce qui constitue une réserve de fonds qui pourrait être utilisée pour aider les autorités locales à lancer des projets de rénovation urbaine avec des infrastructures appropriées, sans contracter une dette considérable.

Protection contre les tremblements de terre

Le Vatmal s’occupe de nouvelles constructions à grande échelle et avec des projets dans les centres-villes de démolition de complexes de bâtiments anciens et d’en construire de nouveaux.

Une deuxième voie de rénovation urbaine, qui passe par les comités d’urbanisme habituels, est fournie par le Plan directeur national 38, mieux connu sous son acronyme hébreu, Tama 38. Le gouvernement a introduit Tama 38 en 2005 pour accélérer le renforcement ou le remplacement des bâtiments construits avant l’entrée en vigueur de la réglementation sur les tremblements de terre en 1980 et ce, dans le cadre du secteur privé.

Les plans de construction réguliers peuvent prendre de nombreuses années avant de se concrétiser. Parce qu’Israël est situé sur la zone sismique du rift syro-africain et que le danger pourrait être imminent, Tama 38 passe outre à l’administration. Comme il s’agit déjà d’un plan qui a été approuvé à l’échelle nationale, il suffit aux entrepreneurs de demander un permis de construire à l’autorité locale.

Un bâtiment qui a été rénové et agrandi par Tama 38 à côté d’un bâtiment qui ne l’a pas été. (Capture d’écran de YouTube)

Tout comme les accords-cadres, Tama 38 a été conçu pour offrir une occasion gagnant-gagnant, en l’occurrence pour les constructeurs et les résidents. Les constructeurs sont autorisés à ajouter jusqu’à 2,5 étages pour créer des appartements qu’ils peuvent vendre pour faire un profit tout en rentabilisant l’argent investi pour renforcer ou remplacer les anciens immeubles d’appartements existants. Les résidents obtiennent un immeuble neuf ou rénové, sans avoir à dépenser un sou, ainsi que des appartements plus grands de 25 m2 que leurs appartements d’origine grâce à l’ajout d’une pièce anti-bombe et un balcon.

Ramat Gan, près de Tel Aviv, fut l’un des premiers élèves de Tama 38. Les bâtiments achevés ou en cours d’achèvement du processus de Tama peuvent être vus dans toutes les autres rues.

Mais fin avril, la municipalité, dont le maire a changé lors des élections locales d’octobre, a annoncé qu’elle n’accorderait désormais des permis de construire pour Tama 38 que dans des circonstances exceptionnelles.

Le nouveau maire, l’ancien député Likud Carmel Shama-Hacohen, s’est exprimé lors d’une conférence ce mois-ci à l’Université de Tel Aviv : « Le gouvernement a opté pour un mauvais plan qui n’a aucune vision de planification et qui est clairement erroné. Les incitations économiques ne sont pas des outils de planification », a-t-il dit à l’événement, organisé par Life and Environment, qui représente plus de 120 ONG environnementales.

Le maire de Ramat Gan et ancien député du Likud Carmel Shama Hacohen à une convention des maires nouvellement élus et des chefs de conseils locaux, à Ashkelon, le 27 novembre 2018. (Crédit: Flash90)

Shama-Hacohen, qui était auparavant l’envoyé d’Israël auprès de l’OCDE, de l’UNESCO et du Conseil de l’Europe, a déclaré : « Ici, les gens savent qu’ils vont avoir une nouvelle maison plus grande. Mais ils se cognent la tête contre un mur de béton. Ils ne pensent pas aux implications pour l’infrastructure, la qualité de vie, le budget régulier du conseil et le budget de développement. »

L’ingénieur municipal de Ramat Gan, Mme Sigal Horesh, expliqua plus tard au Times of Israel : « Le problème avec Tama 38 est que pour inciter les promoteurs et les résidents à renforcer les vieux bâtiments, il exonère certains impôts et, ce faisant, prive la ville de millions de shekels qui pourraient servir au développement général ».

Ramat Gan, a-t-elle ajouté, est actuellement en pourparlers avec le Vatmal pour signer des accords-cadres pour des sites de logement prioritaires.

Mais le revirement soudain de la politique de la ville menace de laisser les constructeurs de Ramat Gan dans l’embarras, selon l’Association des constructeurs israéliens, qui s’est présentée devant les tribunaux au début du mois contre la décision de Ramat Gan, la considérant comme une affaire test nécessitant une décision judiciaire ainsi que des éclaircissements du procureur général, qui est nommé comme défendeur dans sa requête devant le tribunal du district de Tel Aviv.

Mettre les constructeurs en faillite

Yoni Weizman, de l’association, a déclaré au Times of Israel que 180 projets Tama 38 étaient en cours de planification à Ramat Gan. Sans une période de transition, une annulation aussi soudaine pourrait ruiner un grand nombre de petits et moyens constructeurs qui ont déjà déboursé des sommes considérables.

Les entrepreneurs doivent avancer des millions de shekels aux architectes, consultants, coordinateurs de locataires et autres afin d’obtenir un permis de construire pour Tama 38 dans un processus qui peut durer jusqu’à cinq ans. Ensuite, ils doivent rénover ou reconstruire les anciens immeubles d’habitation avant de pouvoir ajouter des étages et créer leurs propres appartements à vendre pour rentabiliser leur investissement.

Yoni Weizman, directeur général adjoint responsable de la division du développement et de la construction à l’Association des constructeurs israéliens. (Autorisation)

Bien que conçu à l’origine comme une solution pour les bâtiments menacés par les tremblements de terre, Tama 38 est aujourd’hui considéré comme un élément relativement rapide à mettre en œuvre dans le plan national visant à construire en moyenne 65 000 unités de logement par an – et ce, selon Weizman, avant de combler un déficit existant de 150 000 appartements dans le pays.

« Au moment où vous avez besoin de construire, vous allez perdre des milliers d’appartements [en bloquant Tama 38 à Ramat Gan], avec pour résultat que le prix des logements dans une ville aussi en demande que Ramat Gan va augmenter », a déclaré Weizman.

Tama 38 a été un fiasco dans les zones périphériques qui, ironiquement, sont les plus exposées au danger sismique en raison de leur emplacement, car les prix de vente bas des appartements rendent l’investissement peu rentable pour les promoteurs. Même dans les villes plus centrales, le renforcement ou la reconstruction sous Tama ne peut être rentable que dans les quartiers plus riches où la valeur marchande de chaque mètre carré est élevée.

Dans son rapport pour 2018, l’Autorité de rénovation urbaine du gouvernement a déclaré que seulement 3 800 appartements ont été vendus dans le cadre de projets Tama, ce qui représente 14 % de tous les appartements neufs vendus au cours de cette année. L’objectif de 65 000 unités de logement par an n’est donc guère atteint.

Lundi, Dalit Zilber, la responsable de la commission nationale de planification (par opposition au Vatmal), a déclaré à la conférence immobilière de The Marker que le temps de Tama 38 était probablement arrivé à son terme.

Ne touchez pas à nos espaces verts.

Des opposants tels que la Société pour la protection de la nature en Israël [Society for the Protection of Nature in Israel – SPNI] affirment que dans la ruée vers la construction, les considérations environnementales sont mises de côté et trop de projets de construction sont approuvés sur des terres agricoles vierges ou rezonées. Avec un peu plus d’efforts et de recherche, il est possible de trouver de l’espace pour une construction plus intensive à l’intérieur des limites de la ville.

La gazelle de montagne en voie de disparition. (Wikimedia Commons/Bassem18)

Sur l’objectif de 1,5 million d’unités prévu d’ici 2040, 386 000 sont arrivées dans le tribunal de Vatmal à ce jour. Le Vatmal a déjà approuvé 164 000 d’entre eux dans le cadre de 52 programmes.

Dans son quatrième rapport annuel sur les travaux du Vatmal, publié en hébreu en mars, la SPNI a constaté que sur ces 164 000 unités,
seulement 7 % concernaient la démolition et la construction en centre-ville, et la plupart des logements préférés se trouvaient en périphérie des villes sur les terres agricoles et non bâties.

Le rapport de la SPNI demande au gouvernement de renforcer la hiérarchie de planification existante, qui est beaucoup plus sensible aux besoins du public, plutôt que d’imposer des objectifs de construction de manière autoritaire, et d’examiner plus attentivement les inventaires existants détenus par les conseils municipaux des bâtiments du centre-ville qui peuvent être remplacés ou agrandis et des parcelles vides sur lesquelles il est possible de construire.

Selon l’organisation, le parc de logements devrait être augmenté autant que possible à l’intérieur des villes ; non seulement c’est beaucoup moins cher en raison du besoin supplémentaire d’infrastructures dans les zones de ceinture verte, mais aussi afin de préserver les systèmes écologiques essentiels dont dépendront les générations actuelles et futures.

Limiter les naissances

Alon Tal, militant environnemental expérimenté, chef du département de politique publique de l’Université de Tel Aviv et fondateur d’Adam Teva V’Din, l’Union israélienne pour la défense de l’environnement, a participé à la même conférence que Shama-Hacohen au début de ce mois.

Le professeur Alon Tal, photographié avec son livre « The Land is Full ». (Facebook)

« Tout ce dont nous parlons – y compris la dégradation de l’environnement et les plans de construction massifs – sont des symptômes », a-t-il dit. « Nous savons tous qu’Israël croît de 2 % par an. Il est très difficile de fournir plus de 60 000 unités de logement chaque année sans porter atteinte aux droits des citoyens, à la qualité de l’environnement, à la nature et à notre qualité de vie. »

Tal a récemment fondé une autre ONG – Tzafuf (qui signifie « surpeuplé » en hébreu) : Forum israélien pour la population, l’environnement et la société.

En 2016, Yale University Press a publié son livre, « The Land is Full : Addressing Overpopulation in Israel ».

Dans ce livre, Tal distingue les deux populations les plus responsables de la croissance galopante de la population du pays : les Juifs ultra-orthodoxes et les Arabes bédouins.

Selon un rapport du Bureau central de statistique publié en mai 2017, les premiers représentaient 11 % de la population totale d’Israël en 2015. En 2040, ce chiffre devrait atteindre 20 %, puis 32 % en 2065. Si l’on soustrait les citoyens arabes, ce chiffre passe à 40 % en 2065, un enfant non arabe sur deux étant ultra-orthodoxe et un sur quatre étant en âge de travailler. Actuellement, environ la moitié seulement des Haredim travaillent, les hommes préférant étudier les textes sacrés à la place. (Le pourcentage d’Arabes dans la population devrait rester constant aux alentours de 21 % jusqu’en 2065, puis commencer à diminuer.)

Croissance démographique vs. qualité de vie

« Vous pouvez toujours entasser de plus en plus de gens », a dit Tal à la conférence. La question est : ‘Quel genre de vie voulons-nous mener ? Quand ce chiffre commence-t-il à nuire à notre qualité de vie ?’ Nous devons commencer à parler de limiter les naissances. »

S’adressant au Times of Israel en marge de la conférence, Tal a précisé : « C’est un petit pays. En fin de compte, il lui faudra plus d’un million et demi de logements de plus, il lui en faudra 20 millions, parce que nous ne cessons de croître. Nous savons tous que dans un système fermé, la croissance infinie est impossible. »

Tal a déclaré que la façon de réduire la croissance démographique était de supprimer les incitations gouvernementales à avoir plus d’enfants, qui commencent par des subventions pour chaque naissance et se poursuivent avec des allocations diverses pour chaque enfant.

A titre d’illustration : Des nouveau-nés dans un hôpital de Jérusalem. (Flash90)

« Les gens me disent : ‘Alon, comment peux-tu justifier éthiquement que le gouvernement vienne dans nos chambres et nous dise quoi faire ?’ Et je dis : ‘Je veux faire sortir le gouvernement de nos chambres à coucher ! À l’heure actuelle, le gouvernement intervient et distribue de l’argent en disant : Ayez des enfants, ayez des enfants, ayez des enfants !’ C’est de la folie ! »

« Nous avons le pays le plus surpeuplé du monde occidental et sa taille double tous les 30 ans et nous devons nous rendre compte que l’éthique et les axiomes qui ont caractérisé le système de planification sont dépassés, inappropriés et désastreux sur le plan écologique. »

Une lueur d’espoir ?

L’espoir viendra peut-être du groupe Israël 2048, qui se consacre au développement du plein potentiel des régions encore peu peuplées du Néguev et de la Galilée afin qu’elles puissent accueillir un total de sept millions de personnes d’ici 2048, au lieu des quatre millions prévus, en fournissant le même niveau de services et d’emplois que le centre débordé d’Israël.

Réunissant les ministères, le Conseil économique national, l’Association des constructeurs israéliens, les autorités locales du Néguev et de la Galilée, des étudiants et des experts universitaires, l’organisation lauréate s’emploie à réduire la population prévue dans le centre en augmentant activement celle de la périphérie nord et sud du pays.

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פורסם על ידי ‏‎OR Movement‎‏ ב- יום רביעי, 16 בדצמבר 2015

Il a déjà établi de nouvelles collectivités et aidé à renforcer celles qui existaient déjà, et il a recueilli des fonds pour créer plus de 80 projets d’infrastructure.

« D’ici 2048, Israël comptera probablement plus de 17 millions d’habitants », indique le site Web de l’organisation. « Seuls quatre millions d’entre eux sont censés vivre dans le Néguev et en Galilée. C’est 75 % du territoire d’Israël, avec seulement 25 % de la population. Entre-temps, 12 millions de personnes vivront dans la petite zone située entre Nazareth et Kiryat Gat. Le pays tout entier dépendra d’un centre économique unique, surpeuplé et inabordable. Ce scénario détruira la qualité de vie des résidents d’Israël et aggravera les écarts socio-économiques déjà croissants.

« Nous pouvons nous asseoir et regarder la crise se dérouler », affirme-t-il, « ou nous pouvons nous lever et construire un Israël fort et durable ».

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