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La coalition des « champions » du changement a beaucoup (trop) de ministres
Lapid a raillé le dysfonctionnement du gouvernement Gantz-Netanyahu et le sien, avec Bennett, est tout aussi lourd. Paradoxe : c'est une plus grande Knesset qui serait nécessaire
Haviv Rettig Gur est l'analyste du Times of Israël
Le nouveau gouvernement n’avait pas encore prêté serment et Yair Lapid, principal architecte de cette alliance, enregistrait déjà un raté important. C’est lui, tout du moins, qui l’évoque de cette manière.
Le nouveau gouvernement, avait-il assuré lundi dernier lors d’une réunion de sa faction Yesh Atid à la Knesset, « va prêter serment et il va durer ». Contrairement aux coalitions précédentes, a-t-il expliqué, il est fondé « sur de bonnes choses : sur la confiance, sur la justice et l’équité, sur la bonne volonté ».
Mais, a-t-il admis, il y a au moins un point commun entre l’ancien et le nouveau gouvernement – un point commun que lui-même a déploré plus que tous les autres membres de son entourage.
C’est la taille immense du nouveau gouvernement d’unité – avec 28 ministres au cabinet et six vice-ministres – ce qui fera de lui le troisième gouvernement le plus grand en taille de toute l’Histoire d’Israël. A ce point de vue, il se place à la troisième place du classement des 36 gouvernements qui se sont succédés depuis l’établissement de l’État juif, arrivant après le gouvernement sortant (qui comptait 35 ministres au cabinet) et celui que Netanyahu avait dirigé entre 2009 et 2013 (avec 30 ministres).
« Je prends note de mon échec ici », a commenté Lapid lors de la réunion de lundi, sans mâcher ses mots. « Je ne peux pas défendre cela. Je voulais un petit gouvernement avec un nombre modeste de ministres. Ce n’est pas une bonne chose », a-t-il ajouté.
Il a tenté d’expliquer ce qu’il n’a pas pu excuser. « C’est ce qui nous a permis de former un gouvernement », a-t-il dit.
L’embarras et la frustration de Lapid sont réels. Il a passé son temps l’année dernière à éreinter le gouvernement sortant mis en place par Netanyahu et par le leader de Kakhol lavan, Benny Gantz, pour son caractère coûteux et sa taille démesurée qui témoignaient, selon lui, d’un « opportunisme » absolument « scandaleux ». Ce gouvernement « bouffi », avait-il déclaré aux Israéliens au mois de mai 2020, avait été la preuve de ce que Netanyahu et Gantz ne se préoccupaient guère du public ou de la pandémie qui faisait son apparition, préférant se concentrer entièrement sur leurs propres intérêts personnels.
Un refrain qui avait été récurrent dans la bouche du leader de Yesh Atid. « La seule chose dont se préoccupent nos politiques, c’est de la politique elle-même, de la politique politicienne et des nominations », avait-il déclaré avec colère, au mois de décembre 2016, quand le gouvernement de Netanyahu avait changé les règles du service public pour permettre la désignation d’un plus grand nombre de politiques à des postes de fonctionnaires. « Il y a les nominations des associés, les nominations politiques, les nominations d’activistes, les nominations de ceux qui sont proches du pouvoir… on en oublie les citoyens de ce pays. Les citoyens israéliens sont oubliés parce que les seules choses qui intéressent nos politiciens, c’est la politique et les nominations ».
Internet ne pardonne pas, dit-on. Des images de Lapid raillant un gouvernement « boursouflé » et des tables d’une taille démesurée au cabinet ont fait leur réapparition des profondeurs de la Toile, ces dernières semaines, pour l’embarrasser.
Mais une question plus profonde se pose dans cet échec de Lapid : Pourquoi ? Pourquoi un fervent défenseur de gouvernements plus modestes en taille, un homme qui a fait adopter une loi, il y a cinq ans, limitant le nombre de ministres siégeant au cabinet à 18 – la mise en œuvre de ce même texte a été reportée de manière répétée par la Knesset jusqu’à son abandon final, l’année dernière – n’est-il pas parvenu à tenir ses promesses ? Le nouveau gouvernement a promis de faire mieux que le précédent mais s’il n’a pas été seulement en mesure d’honorer le serment de base fait par Lapid, qui s’était engagé à mettre en place un cabinet moins large, comment pourra-t-il tenir d’autres engagements plus importants ?
Gouvernements dysfonctionnels
Mais le problème va bien plus loin que l’intégrité de Lapid, ou que ses promesses de campagne. Les gouvernements ont gonflé de manière constante les années passants – et ils sont devenus ce faisant moins efficaces et plus enclins à dysfonctionner. Et avec l’augmentation du nombre de ministres au cabinet, la cohorte de parlementaires élus pour effectuer le travail quotidien de la Knesset a baissé, ce qui a fait du Parlement israélien l’une des instances les moins efficaces du service public.
Plus le gouvernement devient large, plus la capacité à gouverner diminue, explique le docteur Asaf Shapira, directeur du programme de réforme politique au sein de l’Institut israélien de la Démocratie. Shapira, qui s’est entretenu la semaine dernière avec le Times of Israel, a cité des études effectuées par la Banque mondiale et l’OCDE qui ont montré que les gouvernements comptant un grand nombre de ministères fonctionnent beaucoup moins bien que ceux qui n’en ont que peu.
Et quand, comme c’est le cas d’Israël, ces ministères sont créés par complaisance politique et non par souci d’efficacité, les dégâts n’en sont que plus nombreux.
Les politiciens israéliens sont toujours enclins à rejoindre le cabinet mais, ces dernières années, ils en sont arrivés à craindre le ridicule, auprès du public, qu’accompagnent les nominations de « ministre sans portefeuille ». Chaque ministre réclame donc l’établissement d’un ministère qui permettrait de justifier leur désignation et c’est ainsi qu’une panoplie de ministères inutiles et sans mission précise ont fait leur apparition dans le service public : Citons pêle-mêle les ministères de la Diplomatie publique, des Renseignements, des Affaires stratégiques, de l’Émancipation des communautés, des Affaires de la Diaspora – une liste non exhaustive.
Ces ministères ne se contentent pas de grignoter les tâches des ministères bien établis dont ils sont issus mais ils font souvent un travail bien plus mauvais dans leur domaine, manquant de la mémoire institutionnelle et de l’expertise des ministères bien assis. De plus, leur existence même finit par nuire aux processus d’exécution par la division toujours plus nette du travail d’administration et la multiplication des fonctionnaires en charge.
Parlements dysfonctionnels
Mais les gouvernements larges sont aussi un fléau pour les Parlements, en particulier dans un système où, comme en Israël, la grande majorité des ministres sont députés.
Le Parlement israélien est d’ores et déjà l’un des plus petits de tout le monde démocratique. La population irlandaise représente approximativement la moitié de la population israélienne, mais son Parlement de 226 membres est 80 % plus grand. Les 8,5 millions de Suisses sont représentés par 246 députés, et les neuf millions d’Autrichiens par 244 législateurs.
« La taille moyenne des parlements pour des pays comme le nôtre est de plus de 200 », a expliqué Shapira. « C’est la règle générale : les Parlements ont tendance à être la racine cubique de la population. La racine cubique des neuf millions d’habitants au sein de l’État juif, c’est 208. La formule se complique légèrement lorsque les chambres multiples et les Parlements régionaux sont pris en compte mais dans le cas d’Israël – où il n’y a pas de Parlements régionaux ou de seconde chambre – la Knesset est trop petite et tous les spécialistes en conviennent ».
Et cette combinaison d’un petit Parlement assorti à un grand cabinet, dont le nombre de ministres ne cesse de croître, a des conséquences terribles : le Parlement israélien a été vidé en tant qu’institution.
« La charge de travail est énorme à la Knesset. Elle est petite, monocamérale, il n’y a pas de parlements régionaux : Il est impossible qu’elle soit en mesure de tenir la pression » induite par la nécessité de répondre aux attentes d’une population de neuf millions de personnes, a noté Shapira.
Même dans les meilleures périodes, les députés doivent servir simultanément dans quatre ou cinq commissions et il leur est demandé – ce qui est invraisemblable – de suivre des dizaines de dossiers et de voter à des dizaines d’occasions des lois et des décisions régulatoires présentées dans le cadre du quotidien parlementaire, qu’ils ont à peine eu le temps d’examiner.
Et quand, comme c’est le cas dans le gouvernement sortant et dans le prochain gouvernement, le nombre total de postes au cabinet représente plus de la moitié de la force parlementaire combinée dans la coalition, le travail déjà difficile des législateurs de l’alliance devient tout simplement impossible.
Dans la nouvelle Knesset, des députés néophytes vont occuper certains des postes les plus complexes et les plus influents du parlement, notamment les présidences de commissions déterminantes et de la coalition. Idit Silman (Yamina), est devenue dimanche la présidence de la coalition, autrement dit la moins expérimentée de toute l’Histoire d’Israël pour gérer la coalition la plus étroite et la plus diversifiée jamais connue au sein de l’État juif.
Cette charge impossible de travail a un coût élevé pour le public. Un tel Parlement ne peut guère espérer superviser de manière significative les décisions et les agences gouvernementales, ou encore réfléchir à des réformes majeures ou à des propositions législatives. Les députés débordés, à la Knesset, se sont appuyés, ces dernières années, de plus en plus sur les activistes ou sur les groupes de pression pour décider comment voter – pour la raison simple qu’ils ont tendance à être les seuls, au sein des commissions, à ne pas avoir d’idée claire sur la question présentée au vote.
La Knesset est faible, le député est puissant
Lapid est parfaitement conscient de tout cela ; il a évoqué souvent et avec passion les dangers représentés par des cabinets trop importants et par des législateurs surchargés. Mais il découvre aujourd’hui, à son grand chagrin, qu’il a confondu la cause et l’effet.
« Un grand nombre de recherches empiriques confirment que, de manière paradoxale, des Parlements trop petits entraînent des gouvernements plus larges », a expliqué Shapira.
« Les gouvernements israéliens continuent à grossir en partie parce que dans une petite Knesset, tous les députés comptent. On a pu le constater avec Orly Levy-Abecasis, » qui avait hérité du tout nouveau portefeuille, l’année dernière, de l’Émancipation des communautés pour son passage de l’aile gauche à l’aile droite de l’échiquier politique, « ou avec [Yoaz] Hendel et [Zvi] Hauser, », dont le refus de siéger dans un gouvernement soutenu par les partis arabes, l’année dernière, avait précipité les élections anticipées du mois de mars 2021.
Des législateurs peuvent individuellement bousculer un gouvernement tout entier – ce qui oblige un Premier ministre à « acheter » chacun d’entre eux.
Et les parlements plus grands, « où un législateur est bien moins important au niveau individuel et où il n’est pas nécessaire de trouver le moyen de tous les accommoder », ont tendance à déboucher sur des gouvernements plus petits et plus efficaces – avec une valeur ajoutée : celle que les députés, libérés de la poursuite constante de postes au cabinet, sont en meilleure capacité d’effectuer leur devoir en tant que législateurs et superviseurs du gouvernement.
Le problème avec la Norvège
Pour le dire autrement, Netanyahu n’a pas été responsable de ses gouvernements gonflés, ces dernières années, tout comme Lapid et Bennett ne sont pas responsables de la taille du prochain gouvernement. Tous ont répondu à une réalité simple : celle d’un système politique qui se vante de ce qui pourrait être le ratio cabinet-parlement le plus élevé au monde.
C’est un problème que les récents gouvernements ont tenté de régler avec la dite « Loi norvégienne », sur le modèle de l’exigence, en Norvège, faite aux ministres de démissionner de leurs sièges parlementaires. La version israélienne permet aux ministres qui le souhaitent de quitter temporairement leurs fonctions au parlement pour laisser la personnalité suivante sur la liste de leur parti prendre leur place.
Cette législation a permis à quelques nouveaux députés de s’ajouter à la liste des membres des commissions. Elle a aidé à apaiser un peu les tensions.
C’est la raison pour laquelle Lapid et Bennett réfléchissent dorénavant à élargir les dispositions de cette loi, pour permettre d’augmenter massivement le nombre de sièges libérés par chaque partie concernée. Si cet élargissement est accepté, jusqu’à 27 personnes nommées au cabinet pourraient démissionner de leurs sièges en faveur de candidats placés plus bas sur les listes des différentes formations.
Mais la Loi norvégienne échoue à être une véritable solution à tous les problèmes. Pour une seule raison : elle ne cesse de changer. Le dernier gouvernement avait amendé la Loi norvégienne pour l’adapter à ses besoins et le nouveau prévoit aujourd’hui de faire de même.
« Les règles du jeu s’en trouvent affaiblies. Les règles ne doivent pas être modifiées par chaque gouvernement en fonction des intérêts immédiats des uns et des autres », a remarqué Shapira.
Le problème n’est pas seulement une violation du principe établissant que les règles constitutionnelles ne devraient pas être faciles à changer. Le problème, c’est que des règles modifiées trop facilement rendent des réformes structurelles profondes impossibles. Le prochain gouvernement ne se sentira pas dans l’obligation d’adapter son comportement pour s’adapter aux règles : il se contentera de réexaminer directement les règles, une fois encore.
Il y a une autre difficulté également. La Loi norvégienne, même la plus élargie, ne suffit pas – tout simplement. Les députés doivent jongler entre quatre commissions et plus, même dans les périodes où les cabinets ne comptent qu’une vingtaine de membres. Se contenter de libérer quelques députés ne saura pas résoudre ce problème.
La solution
La taille modeste du parlement israélien accorde trop de puissance individuelle à chaque député, rend les cabinets trop gros et trop lourds, et rend le service public trop dépendant des groupes de pressions et des politiciens inexpérimentés.
Quand même Lapid, un homme qui a bâti son identité politique partiellement sur sa défense des gouvernements de taille plus modeste, reconnaît être impuissant face à ces réalités structurelles profondes, alors il n’est plus possible de blâmer l’égo démesuré d’un opposant politique ou la culture de la classe politique face à cette faiblesse dysfonctionnelle.
La solution : Agrandir la Knesset, peut-être même multiplier sa taille actuelle par deux, immédiatement et d’un seul coup.
Une Knesset qui ferait deux fois sa taille actuelle réduirait le pouvoir individuel des députés et renforcerait l’institution. Des gouvernements pourraient être formés avec moins de ministres et avec des ministères établis de manière plus cohérente, plus raisonnée. Les commissions comprendraient le nombre de membres nécessaires et les députés seraient mieux préparés.
Shapira a reconnu qu’une telle initiative aiderait grandement à réduire le problème mais il a ajouté que l’Institut israélien de la Démocratie – un think-tank et centre de recherche à Jérusalem – « ne tente même pas d’émettre une telle recommandation parce qu’il est impossible qu’elle soit acceptée par le public. Tant que la réputation de la Knesset restera médiocre – en partie parce qu’elle ne fonctionne pas très bien – difficile de savoir comment il sera possible de convaincre qui que ce soit qu’il faut qu’elle soit élargie ».
Un moyen de le faire serait, selon lui, de souligner les coûts galopants des cabinets dont la taille démesurée ne cesse d’augmenter.
Les données de la Knesset notent que chaque député coûte environ 1,7 million de shekels par an aux contribuables – un chiffre qui comprend leur salaire, leur voiture de fonction, leur bureau et les personnels dont les législateurs peuvent s’entourer. Un ministre coûte plus de trois fois ce chiffre – et seulement pour le bureau et le salaire de ses conseillers, dans le cadre, donc, d’un « ministre sans portefeuille », selon l’expression consacrée. Et si le ministre demande que soit établi, dans les faits, le nouveau ministère non-nécessaire qui permettra de justifier sa nomination, le coût grimpe alors à des dizaines de millions de shekels.
Un élargissement de la Knesset qui entraînerait un plus petit cabinet – ces deux initiatives pourraient être stipulées dans un seul projet de loi – pourrait bien être amorti du point de vue financier.
Une Knesset plus grande serait également une réforme plus résiliente que la Loi norvégienne dont les dispositions ne cessent de changer, dans la mesure où les nouveaux membres qui arriveraient dans le cadre de ce changement ne voteraient probablement jamais ce qui entraînerait, de fait, leur propre exclusion.
Le centre-gauche a passé son temps l’année dernière à éreinter Netanyahu pour son gouvernement démesuré. Maintenant que ce dernier quitte ses fonctions, ce même centre-gauche découvre avec une stupéfaction que non, Netanyahu n’avait pas été à l’origine de ce gouvernement gonflé et des dysfonctionnements qui en ont résulté. Il en a été victime. Personne, dans la Knesset, n’en doute plus. La Knesset est trop petite, le gouvernement est trop gros, les députés sont débordés et les groupes de lobby surpuissants. Et dans l’état actuel des choses alors que la population israélienne augmente et que le Parlement est de son côté de moins en moins en mesure de faire face à la surcharge de travail conséquente, ces dysfonctionnements ne vont qu’empirer.
Le nouveau gouvernement promet de faire mieux que le précédent. Il va assurément lutter pour tenir ses promesses s’il doit se soumettre au même carcan structurel qui a nui à ses prédécesseurs. Lapid pourrait bien émerger de son embarras actuel avec une déception qui ne sera pas que momentanée. Et il peut en tirer une leçon : celle que seul un changement profond et durable pourra transformer la Knesset en ce serviteur efficace de l’intérêt public que la nouvelle coalition voudrait voir en elle.
