Selon les critères du HCR, des millions de Palestiniens ne sont pas des réfugiés

Lors d’une réunion de cabinet en janvier, le Premier ministre Benjamin Netanyahu a appelé le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) à reprendre progressivement le mandat de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies (UNRWA).

M. Netanyahu a fait valoir que la première, l’agence des Nations unies chargée d’aider les réfugiés fuyant les persécutions et les conflits dans le monde, a des critères bien précis pour accorder ce statut, mais pas la seconde, l’organe des Nations unies chargé de venir en aide aux réfugiés palestiniens.

Il a également affirmé que l’UNRWA « perpétue le problème des réfugiés palestiniens ».

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Les remarques de Netanyahu soulèvent la question de savoir comment le HCR et l’UNRWA divergent dans leurs définitions d’un réfugié, qui leur servent à déterminer à qui ils accordent ou non ce statut.

Huit mois plus tard, cette question résonne encore plus après que l’administration du président américain Donald Trump a annoncé qu’elle supprimait complètement le financement de l’UNRWA, avec l’intention de le faire disparaître définitivement.

Le drapeau de l’ONU au camp de réfugiés palestiniens de Fawwar, dans le sud de la Cisjordanie, près de Hébron, le 2 septembre 2018. (AFP PHOTO / HAZEM BADER)

Si le HCR était chargé d’attribuer ce statut, des millions de Palestiniens perdraient leur statut de réfugié, ce qui est un facteur clé dans la revendication de longue date des dirigeants palestiniens pour que les réfugiés obtiennent un « droit au retour » en Israël.

Combien exactement des 5,4 millions de Palestiniens enregistrés par l’UNRWA comme réfugiés perdraient cette désignation sous l’égide du HCR ? C’est compliqué, comme nous allons le voir.

Mais si l’on compare le nombre de réfugiés de l’UNRWA et les évaluations de James Lindsay, ancien conseiller juridique de l’UNRWA qui a beaucoup écrit sur les différences entre le HCR et l’UNRWA, presque tous les 2,2 millions de réfugiés désignés par l’UNRWA en Jordanie perdraient probablement leur statut selon les critères du HCR, comme la plupart des 560 000 Syriens et juste moins de la moitié des 521 000 Libanais. Les 2,17 millions de réfugiés désignés par l’UNRWA à Gaza, en Cisjordanie et à Jérusalem-Est perdraient ce statut si ces régions devenaient des composantes d’un État palestinien souverain. Cela laisserait un total d’un peu plus d’un demi-million de réfugiés.

Des centaines de milliers de Palestiniens ont quitté ou ont fui ce qui est aujourd’hui Israël au moment de la guerre israélo-arabe de 1948, connue en Israël sous le nom de guerre d’indépendance. Depuis lors, leurs dirigeants ont exigé, dans le cadre de négociations épisodiques avec Israël, qu’eux-mêmes et leurs descendants soient autorisés à « revenir », bien que le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas se soit également exprimé hors cadre officiel des négociations, en indiquant qu’il ne chercherait pas à détruire ou noyer Israël en tant qu’Etat juif par l’effet d’un tel flux de population.

Israël fait valoir que la demande d’un « droit au retour » pour des millions de personnes représente précisément une tentative visant à modifier radicalement l’équilibre démographique juif/non juif d’Israël de 75 à 25 % par un afflux de millions de Palestiniens, ce qui revient à vouloir un État palestinien en Cisjordanie, Jérusalem Est et Gaza, et de faire d’Israël un second État palestinien.

Étant donné qu’on estime qu’il ne reste plus que quelques dizaines de milliers de réfugiés palestiniens originels encore en vie, Israël a accusé l’UNRWA, en accordant le statut de réfugié à des millions de descendants, de perpétuer et de renforcer ce problème. D’où son hostilité à l’égard de l’UNRWA, et donc le soutien publiquement exprimé par Netanyahu en faveur de la fermeture de l’UNRWA et de l’acheminement de l’aide aux Palestiniens dans le besoin par le biais d’autres agences et partenaires.

Des employés de l’Office de secours et de travaux de l’ONU pour les réfugiés palestiniens (UNRWA) et leurs familles protestent contre les disparitions de postes annoncées par l’agence aux abords de ses bureaux de gaza City, le 31 juillet 2018 (Crédit : AFP PHOTO / SAID KHATIB)

Fin août, le département d’État a déclaré dans un communiqué que les États-Unis « ne financeront plus cet organisme qui est ‘irrémédiablement biaisée' », faisant référence à l’UNRWA.

« Le modèle de fonctionnement et les pratiques budgétaires fondamentaux qui ont caractérisé l’UNRWA pendant des années – liés à la communauté des bénéficiaires de l’UNRWA en augmentation constante et exponentielle – ne sont tout simplement pas soutenables et sont en crise depuis plusieurs années », indique le communiqué qui ajoute que les Etats-Unis vont désormais entamer un dialogue avec les Nations unies et d’autres partenaires internationaux pour trouver « des approches et stratégies nouvelles » pour aider les Palestiniens assistés par l’UNRWA.

L’Union européenne a par la suite invité les États-Unis à reconsidérer leur position, mais elle a également exhorté l’UNRWA à procéder à des réformes et à un « processus de transformation » non précisé. On ignore si l’UE entend par là que l’UNRWA doit reconsidérer la manière dont elle définit les réfugiés palestiniens.

« La décision regrettable des États-Unis de ne plus participer à cet effort international et multilatéral laisse un vide important et nous espérons que les États-Unis pourront reconsidérer leur décision », a déclaré le porte-parole de l’UE dans un communiqué.

« L’UNRWA a récemment élargi sa base de donateurs et pris des mesures de gestion interne pour accroître son efficacité et réduire ses coûts. L’UNRWA devrait poursuivre ces réformes et s’engager davantage dans un processus de réformes. »

Chris Gunness, porte-parole de l’UNRWA, en juin 2014. (Crédit : John Gillespie – Nations unies/CC BY-SA 2.0/Wikipedia)

Le porte-parole de l’UNRWA, Chris Gunness, a rejeté les critiques du département d’État et a souligné que les partenaires internationaux ont salué le travail de l’agence de l’ONU.

« Nous rejetons avec la plus grande fermeté les critiques selon lesquelles les écoles, les centres de santé et les programmes d’aide d’urgence de l’UNRWA sont « irrémédiablement biaisés »… La communauté internationale des États, nos donateurs et les pays hôtes ont toujours félicité l’UNRWA pour ses réalisations et ses normes » a affirmé Gunness dans un communiqué le lendemain de l’annonce américaine.

Le ministre jordanien des Affaires étrangères Ayman al-Safadi a promis que la Jordanie ferait tout son possible pour que l’organe des Nations unies continue de fonctionner.

Pour sa part, Saeb Erekat, secrétaire général du Comité exécutif de l’OLP, a condamné la réduction du financement américain de l’UNRWA, le qualifiant de « violation du droit international » et a appelé la communauté internationale à renforcer son soutien à l’agence des Nations unies.

Comment le HCR définit-il un réfugié ?

Le HCR, l’agence mondiale des Nations unies pour les réfugiés, contrairement à l’UNRWA, qui est exclusivement dédiée aux Palestiniens, définit un réfugié sur la base de la Convention relative au statut des réfugiés, adoptée par la Conférence de plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et des apatrides en 1951.

La Convention ne s’appliquait initialement qu’aux personnes qui avaient fui « les événements survenus en Europe avant le 1er janvier 1951 », à savoir la Seconde Guerre mondiale et la Shoah. Toutefois, elle a été modifiée par la suite en 1967 afin d’élargir sa définition aux personnes fuyant les persécutions en dehors de l’Europe après le 1er janvier 1951. (Au total, 145 pays ont ratifié la convention, selon le site Web du HCR).

Photo illustrative de réfugiés syriens, le 29 mai 2014 (AFP/Anwar Amro)

La Convention définit un réfugié dans son article premier :

« Le terme de réfugié s’applique à toute personne craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels évènements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».

Mais la Convention énonce également un certain nombre de circonstances qui empêchent les personnes qui répondent à sa définition de réfugié d’obtenir le statut de réfugié.

La convention stipule, par exemple, que si une personne fuyant les persécutions a acquis la citoyenneté d’un pays dans lequel elle a cherché refuge, elle ne serait pas éligible afin d’obtenir le statut de réfugié. Elle stipule également que cela s’applique si la personne a acquis les droits d’un citoyen dans le pays d’accueil, même si elle n’a pas obtenu la nationalité.

Comment l’UNRWA définit-il un réfugié ?

L’UNRWA définit les réfugiés comme « les personnes dont la résidence habituelle était en Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948, et qui ont perdu à la fois leur foyer et leurs moyens de subsistance à la suite du conflit de 1948 ».

La définition de l’UNRWA stipule également que « les services sont accessibles à tous ceux qui vivent dans sa zone d’opérations… qui sont enregistrés auprès de l’Office et qui ont besoin d’assistance » et que « les descendants des réfugiés de Palestine, y compris les enfants adoptés, sont aussi éligibles pour enregistrement ».

L’UNRWA fournit des services d’éducation, de santé, de protection sociale et autres aux Palestiniens qu’il a enregistrés comme réfugiés dans cinq régions géographiques : Jordanie, Syrie, Liban, bande de Gaza, Cisjordanie et Jérusalem-Est.

Selon les chiffres de l’UNRWA, 515 260 Palestiniens qu’il a enregistrés comme réfugiés étudient dans ses 677 écoles ; 3,1 millions ont accès à son système de santé dans ses 139 centres de santé ; plus de 250 000 reçoivent des prestations sociales de son programme de protection sociale et des milliers d’autres reçoivent de petits prêts de son département de micro-finance. L’UNRWA emploie également quelque 30 000 Palestiniens.

Au total, Gunness a déclaré que l’UNRWA recensait 5,4 millions de Palestiniens comme réfugiés.

Le site web de l’UNRWA, dont la dernière mise à jour remonte à mars 2018, indique que l’organisation a enregistré 2,2 millions de réfugiés palestiniens en Jordanie, 560 000 en Syrie, dont environ 438 000 vivent dans le pays, 521 592 au Liban, dont 260 000 à 280 000 y résident, 1,34 million à Gaza et quelque 818 000 en Cisjordanie et Jérusalem Est. (Au total, cela fait 5,44 millions de Palestiniens enregistrés comme réfugiés ; lorsque l’on déduit ceux qui ne vivent plus en Syrie et au Liban, le total est de 5,07 millions).

Une Palestinienne est assise avec un enfant après avoir reçu des vivres des bureaux des Nations Unies dans le camp de réfugiés de Khan Younès, dans le sud de la bande de Gaza, le 11 février 2018. (AFP / Said Khatib)

Délivrance de la citoyenneté

Une différence essentielle entre les définitions du HCR et de l’UNRWA concerne la relation entre les deux organisations et les personnes qui ont acquis la citoyenneté ou les droits des citoyens dans les pays où ils ont cherché refuge.

La définition du réfugié donnée par le HCR ne s’applique pas aux personnes qui ont acquis de tels droits ; L’UNRWA le fait. Ainsi, de nombreux Palestiniens n’auraient pas le statut de réfugié si le HCR avait été chargée de déterminer leur éligibilité, selon Lindsay, l’ancien haut responsable de l’UNRWA.

Le HCR n’a pas précisé quels Palestiniens enregistrés en tant que réfugiés par l’UNRWA satisferaient à ses critères de statut de réfugié. Mais Lindsay, ancien conseiller juridique et avocat général de l’UNRWA, a beaucoup écrit sur la question.

Dans les articles qu’il a rédigés pour l’édition d’hiver 2014-2015 de Justice, un magazine publié par l’Association internationale des avocats et juristes juifs, et l’édition automne 2012 du Middle East Quarterly, une revue publiée par le Middle East Forum, un think tank basé à Philadelphie, il a invalidé le statut des Palestiniens enregistrés par l’UNRWA comme réfugiés dans les différentes régions, et s’est demandé si le HCR les considérerait comme des réfugiés. (Depuis qu’il a écrit ces articles il y a quatre ans et six ans, respectivement, les chiffres qu’il utilise sont inférieurs aux chiffres actuels.)

Jordanie

En Jordanie, Lindsay affirme que quelque 1,8 million de réfugiés palestiniens enregistrés auprès de l’UNRWA se verraient retirer leur statut de réfugié selon les critères du HCR.

En effet, plus de 90 % des 2,2 millions de Palestiniens que l’UNRWA a enregistrés comme réfugiés ont la nationalité jordanienne. (Après que la Jordanie a pris le contrôle de la Cisjordanie en 1949, elle a accordé la citoyenneté à tous les Palestiniens à l’intérieur de ses frontières).

Cette photo montre une vue générale de l’est d’Amman et du quartier Nazzal le 8 juin 2018. (AFP Photo/Ahmad Gharabli)

Syrie

En Syrie, Lindsay affirme que quelque 425 000 Palestiniens que l’UNRWA considère comme des réfugiés se verraient « presque certainement » refuser leur statut de réfugié au regard du HCR.

En vertu de la loi 260, adoptée en 1956 par la Syrie, les Palestiniens en Syrie enregistrés par l’UNRWA comme réfugiés jouissent de la plupart des droits des Syriens, à l’exception des principaux droits de vote et de citoyenneté.

La bande de Gaza et la Cisjordanie

Dans la bande de Gaza et en Cisjordanie, Lindsay n’indique pas de manière définitive si les réfugiés palestiniens enregistrés auprès de l’UNRWA conserveraient leur statut de réfugiés selon les critères du HCR.

Il mentionne que les plus de deux millions de Palestiniens que l’UNRWA a enregistrés comme réfugiés dans ces zones « ont exactement les mêmes droits que la population non réfugiée, y compris le droit de vote », mais il note qu’il n’est pas clair s’ils sont considérés comme citoyens d’un Etat.

Plus de 130 pays ont reconnu « l’État de Palestine”, qui jouit du statut d’observateur non membre à l’ONU, mais de nombreuses puissances mondiales ne l’ont pas encore fait.

Néanmoins, Lindsay affirme que si un État palestinien « était créé », le HCR n’autoriserait pas les Palestiniens que l’UNRWA a enregistrés comme réfugiés à conserver leur statut de réfugié.

Liban

Au Liban, Lindsay affirme que quelque 250 000 Palestiniens que l’UNRWA a enregistrés comme réfugiés conserveraient leur statut de réfugiés.

De nombreux Palestiniens que l’UNRWA a enregistrés comme réfugiés n’ont pas la citoyenneté libanaise et n’ont pas les droits des citoyens libanais. Ils sont privés de nombreuses professions, ne peuvent pas posséder de biens et se voient refuser l’accès aux écoles publiques et aux services nationaux de santé libanais. (Le site Web de l’UNRWA indique qu’il a enregistré environ 521 592 Palestiniens comme réfugiés au Liban, dont seulement 260 000 à 280 000 vivent au Liban. Depuis que Lindsay a publié ses articles, cependant, un recensement conjoint effectué par les bureaux de statistique du Liban et de l’Autorité palestinienne en 2017 a dénombré un total de 174 422 réfugiés palestiniens au Liban).

Réponse de l’UNRWA

Interrogé sur les raisons pour lesquelles l’UNRWA accorde le statut de réfugié aux Palestiniens qui ont obtenu la citoyenneté ou les droits des citoyens dans les pays où ils ont cherché refuge, Gunness, le porte-parole de l’UNRWA, a déclaré que l’Assemblée générale des Nations Unies est responsable de la définition du réfugié et que seule l’Assemblée générale, et non l’UNRWA, est habilitée à changer la définition du terme réfugié.

« C’est l’Assemblée générale qui a adopté la définition des réfugiés de Palestine qui est restée essentiellement la même depuis le début des opérations de l’UNRWA. L’Assemblée générale a chargé l’UNRWA de fournir des services à cette population sur la base de cette définition. Cela comprend l’enregistrement et l’éligibilité aux services des enfants des réfugiés de Palestine (à travers la lignée masculine). L’enregistrement et l’éligibilité aux services n’a jamais été conditionné par le défaut de nationalité », a-t-il expliqué.

Chris Gunness, porte-parole de l’UNRWA, en juin 2014. (Crédit : John Gillespie – Nations unies/CC BY-SA 2.0/Wikipedia)

« Les critères d’enregistrement auprès de l’UNRWA et l’éligibilité aux services sont une question distincte du statut de réfugié en vertu de la Convention de 1951 sur les réfugiés », a-t-il ajouté.

« Les réfugiés palestiniens se trouvant dans la zone d’opération de l’UNRWA sont exclus de la protection prévue par la Convention de 1951 sur les réfugiés (en vertu de l’article 1D de cette Convention). L’UNRWA n’est pas habilité à modifier le régime juridique applicable aux réfugiés de Palestine en vertu du droit international ou de son mandat que lui a confié l’Assemblée générale ».

La question des descendants

L’UNRWA et le HCR ne traitent pas de la même manière les descendants des réfugiés.

L’UNRWA permet aux descendants de réfugiés de sexe masculin de s’enregistrer comme réfugiés auprès de lui et d’avoir accès à ses services. Le HCR ne mentionne pas explicitement les descendants de réfugiés dans sa définition, mais le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du HCR indique que si le chef de famille répond à sa définition de réfugié, les personnes à sa charge ont normalement droit au statut de réfugié également.

Contrairement à l’UNRWA, le manuel du HCR mentionne toutefois que l’octroi du statut de réfugié à une personne à charge qui « est un ressortissant du pays d’asile ou d’un autre pays… ne serait pas justifié ».

Pierre Krahenbuhl, chef de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés palestiniens,(UNRWA) lors d’une interview à Jérusalem le 19 janvier 2018. (Crédit : AFP/Thomas Coex)

Pierre Krahenbuhl, le commissaire général de l’UNRWA, a récemment déclaré au magazine Foreign Policy que les personnes que le HCR et l’UNRWA ont enregistrées comme réfugiés sont autorisées à transmettre leur statut de réfugié à leurs enfants et petits-enfants.

Il a cité en exemple des Afghans qui ont fui au Pakistan à la fin des années 70 et y ont obtenu le statut de réfugié du HCR. Il a indiqué que certains de ces Afghans recevaient encore une aide du HCR, tout comme leurs enfants qui sont nés après leur arrivée au Pakistan.

Le HCR a également enregistré les descendants de réfugiés d’Angola, du Bhoutan, de Birmanie, de la République démocratique du Congo, d’Erythrée, de Somalie, du Soudan, du Tibet et d’autres pays.

Lindsay reconnaît le point de vue de Krahenbuhl dans ses articles, mais souligne également que l’UNRWA et le HCR ont toujours des politiques distinctes dans leur façon de traiter les descendants des réfugiés.

« Le scandale n’est donc pas que le statut de réfugié puisse être transmis de génération en génération, mais plutôt que l’inaction permette au statut de réfugié de persister de génération en génération. Pour les réfugiés de l’UNRWA, le statut de réfugié persiste uniquement parce que l’UNRWA prétend que les personnes qui sont protégées par un État (les « réfugiés citoyens » paradoxaux) sont toujours des réfugiés et, pour ceux qui sont réellement des réfugiés, refuse de faire tout effort pour mettre fin à leur statut de réfugié comme par exemple (dans le cas où un rapatriement serait impossible), en les réinstallant ou en les intégrant sur place », a écrit Lindsey dans son article paru dans Justice.

L’UNRWA ne réinstalle pas les Palestiniens qu’il a enregistrés comme réfugiés, alors que le HCR a souvent recours à cette option lorsque les personnes qu’il considère comme réfugiés ne peuvent pas retourner dans leur pays d’origine.