Netanyahu et Gantz n’ont toujours pas déposé leurs déclarations fiscales
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Netanyahu et Gantz n’ont toujours pas déposé leurs déclarations fiscales

Les accusations de corruption ont ébranlé Israël, mais un mécanisme pour garantir la transparence des relations politiques est ignoré, en partie parce qu'il est trop lourd

Haviv Rettig Gur est l'analyste du Times of Israël

Le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu (à droite) parle au ministre de la Défense Benny Gantz, alors que les deux hommes portent un masque de protection en raison de la Covid-19 lors du conseil des ministres hebdomadaire à Jérusalem, le dimanche 7 juin 2020. (Menahem Kahana/Pool Photo via AP)
Le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu (à droite) parle au ministre de la Défense Benny Gantz, alors que les deux hommes portent un masque de protection en raison de la Covid-19 lors du conseil des ministres hebdomadaire à Jérusalem, le dimanche 7 juin 2020. (Menahem Kahana/Pool Photo via AP)

Au moins un tiers des ministres du gouvernement israélien, dont le Premier ministre Benjamin Netanyahu et le Premier ministre suppléant Benny Gantz, n’ont pas produit de déclaration de leurs biens personnels, plus de trois mois après la date limite légale pour le faire.

Résultat : les organes de surveillance du gouvernement qui surveillent les conflits d’intérêts qui entourent les plus hautes instances décisionnelles du pays sont incapables de faire leur travail.

La présentation des informations financières est obligatoire. Mais il n’y a pas de sanctions spécifiques en cas de manquement et le Bureau du contrôleur de l’État, qui reçoit les déclarations des ministres, a adopté une approche laxiste pour faire appliquer les règles. La raison réside en partie dans ce fait : La paperasserie est lourde, même selon les normes de la bureaucratie israélienne, les informations requises sont extrêmement vastes, et les documents doivent être remplis de la propre main du ministre – un processus qui prend énormément de temps.

Aux États-Unis, on demande généralement aux hommes politiques de publier leurs déclarations d’impôts pour qu’elles soient examinées par le public, le président Donald Trump refusant exceptionnellement de le faire. En Israël, les exigences et les attentes sont différentes.

Les ministres et les membres de la Knesset sont soumis aux mêmes lois et exigences fiscales que tous les citoyens, et leurs déclarations d’impôts sont privées. Les ministres et les députés sont également tenus de remettre une « déclaration de patrimoine ». Ces déclarations sont censées être vérifiées mais ne sont pas rendues publiques.

Les ministres, qui détiennent des pouvoirs décisionnels directs en tant que branche exécutive du gouvernement, doivent soumettre les leurs au bureau du contrôleur de l’État, où les avocats et les comptables passent soigneusement au crible les déclarations et produisent un rapport sur les « conflits d’intérêts » détaillant les questions et les décisions auxquelles le ministre ne peut participer. Le contrôleur est tenu de garder les déclarations secrètes pour des raisons de protection de la vie privée, mais le rapport sur les conflits d’intérêts produit par son bureau est public.

Selon la loi, les déclarations des ministres doivent être soumises dans les 60 jours suivant la prestation de serment d’un nouveau gouvernement – ou avant le 17 juillet de cette année pour les ministres du 35e gouvernement, qui a prêté serment le 17 mai. Elle doit être mise à jour chaque année après la première déclaration, puis à nouveau dans les 60 jours suivant la cessation des fonctions.

Les membres de la Knesset doivent soumettre leurs déclarations financières à la commission d’éthique de la Knesset, où, pour des raisons de protection de la vie privée, ils sont tenus à des règles de secret strictes qui ne peuvent être suspendues que par une décision de justice. Les députés sont tenus de remettre leurs déclarations lors de leur première prise de fonction et de les mettre à jour chaque année en cas de changements importants.

Le ministre de la Sécurité publique Amir Ohana tient une conférence de presse à Jérusalem, le 15 juillet 2020. (FLASH90)

Un examen mené par le journal économique TheMarker début août a révélé que 15 ministres et vice-ministres n’avaient pas soumis leurs déclarations avant la date limite de juillet. Il a cité des noms.

Le mois dernier, lorsque le journal d’investigation Shakouf [transparent en hébreu], de financement participatif, s’est saisi de la question, il a constaté que trois membres du cabinet avaient soumis les leurs dans l’intervalle : Le ministre des Finances Israel Katz, le ministre des Affaires sociales Itzik Shmuli et le ministre adjoint des Finances Yitzhak Cohen.

Les autres ministres bafouant les règles de transparence et de lutte contre la corruption sont issus de l’ensemble de la coalition.

Gila Gamliel s’exprime lors d’une conférence à Kedem, en Cisjordanie, le 5 septembre 2019. (Hillel Maeir/Flash90)

La liste comprend six membres du Likud, cinq ministres et un vice-ministre : Netanyahu, Amir Ohana, ministre de la Sécurité publique, Yuli Edelstein, ministre de la Santé, Yoav Kisch, ministre adjoint de la Santé, Gila Gamliel, ministre de la Protection de l’environnement et Miri Regev, ministre des Transports.

Il y avait quatre ministres de Kakhol lavan sur la liste : Gantz, Michael Biton, ministre au ministère de la Défense, Orit Farkash-Hacohen, ministre des Affaires stratégiques, et Asaf Zamir, ministre du Tourisme, qui a annoncé sa démission du gouvernement le 2 octobre mais qui doit encore soumettre la déclaration dans les 60 jours suivant la fin de son mandat.

Orit Farkash-Hacohen. (Yanai Yechiel)

Et il y en avait une de Gesher et un de Shas : Orly Levy-Abekasis, ministre de l’Autonomisation et de la Promotion des communautés, et Yaakov Avitan, ministre des Affaires religieuses, respectivement.

Le bureau du contrôleur a envoyé des rappels répétés aux bureaux des fonctionnaires concernés, à commencer par le premier rappel du 3 juin, leur demandant de remplir leur obligation légale.

L’ancien maire de Yeruham et actuel ministre au ministère de la Défense Michael Biton. (Yanai Yechiel)

Une mise en garde importante : certains ministres, comme la ministre des Transports Regev, ont soumis une déclaration de conflit d’intérêts – dans son cas, il s’agit du poste de haut niveau de son mari au sein d’Israel Aerospace Industries, une entreprise publique dont une partie des activités sont réglementées par l’Autorité de l’aviation civile supervisée par le ministère de Regev. Orit Farkash-Hacohen a également fourni des informations de conflits d’intérêts.

Malgré des efforts répétés au cours des dernières semaines, le Times of Israel n’a pas pu obtenir d’informations officielles du bureau du contrôleur sur l’état des soumissions de l’un des 12 ministres qui ne sont pas connus pour avoir déposé toutes les informations financières requises par la loi.

Pourquoi est-ce important ?

Le 31 mars 2014, l’ancien Premier ministre Ehud Olmert a passé deux années exténuantes, le procès pour corruption de 140 audiences de l’Affaire Holyland s’est terminé par la condamnation d’Olmert pour corruption.

La corruption est incroyablement difficile à découvrir, et encore plus difficile à prouver

Deux mois après ce triste événement, l’ancien Premier ministre a été condamné à une lourde peine : au moins six ans de prison et une amende d’un million de shekels.

Il y avait une logique à cette peine sévère (qui sera plus tard réduite par la Cour suprême) qui révèle beaucoup sur la façon dont les Israéliens considèrent la corruption.

L’ancien Premier ministre Ehud Olmert au tribunal de district de Tel Aviv, le 31 mars 2014. (AFP/Pool/Dan Balilty)

La corruption est incroyablement difficile à détecter, et encore plus difficile à prouver. Le procès de Holyland en est un bon exemple. Le jour de la condamnation d’Olmert, l’ancien procureur Moshe Lador, qui avait dirigé une partie des poursuites de l’affaire, a donné une interview dans laquelle il a expliqué sur quels éléments l’affaire s’était initialement construite. Une seule personne, l’homme d’affaires Shmuel Dachner, s’était présentée et avait avoué avoir soudoyé Olmert. Il avait contacté les enquêteurs de la police en 2010, leur avait dit qu’il avait soudoyé Olmert lorsque ce dernier était maire de Jérusalem, avait fourni des preuves qui avaient permis aux procureurs de construire l’histoire plus large de la mauvaise conduite d’Olmert dans l’exercice de ses fonctions, puis était mort en 2013 quelques heures seulement après avoir donné son dernier témoignage.

La raison pour laquelle Dachner a choisi de s’ouvrir à la police n’a jamais été claire. Mais sans lui, a dit Lador, l’affaire n’aurait pas eu de suites. « L’affaire Holyland semblait être une question viable [c’est-à-dire qui méritait d’être examinée], mais nous n’avions aucune preuve…. Certains ont tiré la sonnette d’alarme, mais le système ne savait pas comment aller de l’avant. Soudain, le témoin, Dachner… nous a donné l’opportunité de résoudre cette affaire. »

Pour justifier la lourde peine qu’il a infligée à Olmert, David Rozen, alors juge au tribunal de district de Tel Aviv, a écrit dans son arrêt que ce crime invisible « par sa nature même ne reste pas immobile mais se répand, ronge et ruine les institutions et les cadres publics et gouvernementaux. Cette corrosion, qui pénètre et s’enracine profondément dans le service public, irradie la pourriture et l’atrophie partout ».

Ces dernières années, une série d’enquêtes sur des affaires de corruption de haut niveau ont permis de tirer la même leçon pour les procureurs et les juges de haut rang : la corruption est difficile à déceler. Elle se déroule dans l’ombre. Et cette leçon a eu un effet, disent les critiques. Elle a créé une culture de la répression qui voit la corruption partout.

Les peines doivent être sévères et les poursuites sans compromis, insistent depuis longtemps la police, les procureurs et les juges israéliens qui s’attaquent à la corruption. Les politiciens corrompus ont peu de risques d’être pris, et les conséquences de leur arrestation doivent être si sévères que même cette petite chance est considérée comme un risque trop élevé.

Un système d’application de la loi ainsi amorcé explique en grande partie les difficultés rencontrées dans les enquêtes sur Netanyahu, et les faux pas présumés qui ont alimenté les accusations du Premier ministre et de ses partisans selon lesquelles sa poursuite est motivée par la politique.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu au début de son procès pour corruption, le 24 mai 2020. On peut voir derrière lui deux des trois juges de l’affaire, Rivka Friedman-Feldman et Oded Shaham. (Capture d’écran/Bureau de presse du gouvernement)

Le Premier ministre dénonce une conspiration de l’ancien procureur général Shai Nitzan, du procureur général Avichai Mandelblit, de l’ancien chef de la police Roni Alsheich et de nombreux autres pour l’évincer de son poste pour des raisons politiques. Cette allégation peut avoir du sens pour un accusé convaincu de son innocence, et même pour ses plus fervents partisans, mais les observateurs extérieurs ont des difficultés à faire le lien entre tant de conspirateurs ostensibles issus de milieux politiques différents, tandis que les opposants considèrent que l’allégation de conspiration est à la fois absurde et conçue pour saper la confiance du public dans la police et l’accusation.

Mais il n’est pas nécessaire d’être un fervent partisan de Netanyahu ou un conspirateur pour voir les complications du procès de Netanyahu. Dans la plus sérieuse des trois affaires dans lesquelles Netanyahu est accusé, l’affaire 4 000, il aurait bénéficié d’une couverture médiatique positive en échange de décisions politiques favorables à un propriétaire de média. Sans entrer dans la question du calcul éthique global du comportement de Netanyahu, l’affirmation des procureurs selon laquelle une couverture favorable est un avantage qui peut faire l’objet d’une plainte pénale est une innovation dans le droit israélien. Aucun homme politique n’a jamais été poursuivi pour un tel « paiement ». Il peut y avoir des arguments convaincants pour établir une telle norme. Mais des avis juridiques ont mis en doute l’introduction d’une norme aussi radicalement nouvelle dans une affaire aussi sensible, qui a le pouvoir de bouleverser l’équilibre politique et même de déclencher une crise constitutionnelle.

Il est difficile de dire si la corruption est répandue au sein du gouvernement israélien. Le fait qu’un Premier ministre, un président, 11 ministres, 17 députés, deux rabbins en chef, une demi-douzaine de maires et une longue liste d’assistants et de confidents aient été condamnés pour des actes illégaux commis pendant leur mandat pourrait signifier qu’Israël est assailli par une classe politique sans scrupules – ou qu’il demande scrupuleusement des comptes à ses dirigeants.

Dans son jugement de 64 pages condamnant Olmert, le juge Rozen a exposé avec éloquence les coûts catastrophiques que la corruption endémique peut imposer à une société. Les gros titres de pays comme le Liban ces dernières années sont un avertissement à cet égard. Mais la perception d’une corruption généralisée a également un coût énorme. Il n’est pas nécessaire de postuler l’existence d’une cabale de procureurs politiquement compromis pour soutenir que les poursuites contre Netanyahu ont pu être motivées par une impulsion militante. Il suffit de regarder la dernière fois qu’un Premier ministre israélien a été confronté à un procès pour corruption et les leçons que les responsables de l’application de la loi ont tirées de cette expérience pour saisir la frustration palpable qui imprègne l’establishment de l’application de la loi lorsqu’il s’agit d’éradiquer la corruption, en particulier à ses plus hauts niveaux.

Selon les défenseurs de Netanyahu, un procès si sensible à la corruption qu’il peine à distinguer les transactions politiques légitimes des transactions criminelles – ou du moins qu’il peine à expliquer aux politiciens et au public où se situe la limite – peut être aussi déstabilisant sur le plan politique que la corruption elle-même.

La procureure Liat Ben-Ari (2e G) et Shaul Elovtich (2e D) au tribunal de district de Jérusalem pour une audience dans les affaires pénales contre le Premier ministre Benjamin Netanyahu, le 19 juillet 2020. (Marc Israel Sellem/Pool/Flash90)

Transparence

Pourtant, alors même qu’Israël se débat dans une crise politique sans précédent depuis deux ans, exacerbée par les enquêtes sur Netanyahu, peu a été fait pour empêcher que la prochaine crise de corruption ne fasse à nouveau dérailler la vie publique israélienne – et peu importe si l’on croit que la crise nationale actuelle a été causée par le comportement contraire à l’éthique de Netanyahu ou par une poursuite trop zélée.

Une nation meurtrie par la perte de confiance dans ses institutions – pour certains, dans son Premier ministre en place depuis longtemps et dans le parti au pouvoir qui le protège ; pour d’autres, dans les systèmes d’application de la loi qu’ils estiment avoir politisés et ainsi trahi leur devoir public – a un intérêt suprême à déployer des mesures préventives susceptibles de conjurer la corruption et d’accroître la confiance du public dans ses dirigeants.

Une nation meurtrie par la perte de confiance dans ses institutions – pour certains, dans son Premier ministre en place depuis longtemps et dans le parti au pouvoir qui le protège ; pour d’autres, dans les systèmes d’application de la loi qu’ils estiment avoir politisés et ainsi trahi leur devoir public – a un intérêt suprême à déployer des mesures préventives susceptibles de conjurer la corruption et d’accroître la confiance du public dans ses dirigeants.

Alors qu’Israël s’est enrichi, les politiciens, en particulier au niveau du gouvernement, sont maintenant confrontés à des possibilités de corruption presque illimitées. Diverses agences gouvernementales planifient actuellement de nouvelles acquisitions militaires de grande envergure, de nouveaux aéroports et ports maritimes, un nouvel appel d’offres pour une société privée chargée de gérer la route 6, la plus longue route du pays, et de nouvelles réponses réglementaires aux défis posés par la prise de contrôle de facto par Chevron de l’industrie israélienne du gaz naturel. Le secteur privé exercera de fortes pressions sur toutes ces décisions – et la crainte d’une influence indue, par exemple par la promesse d’un emploi ultérieur lucratif, pèsera inévitablement sur ces décisions.

Un rapport de la Banque mondiale de 2009 sur la divulgation des actifs des politiciens a décrit la transparence comme étant essentielle pour renforcer la confiance du public dans l’intégrité des dirigeants et des institutions d’une nation.

La transparence est le remède universellement reconnu pour s’attaquer aux deux extrémités de l’équation de la corruption : empêcher la corruption réelle au sein de sa classe dirigeante et réduire la perception d’une élite politique corrompue qui mène ce que beaucoup considèrent comme une impulsion de croisade déstabilisatrice.

Mais le manque d’application des règles de divulgation financière suggère que les institutions publiques divisées et meurtries d’Israël manquent d’un mécanisme de surveillance fiable qui puisse leur offrir ce soulagement.

Corriger une procédure lourde

Le ministre de la Sécurité publique Ohana est sur la liste des absents pour la deuxième année consécutive. Il a soumis sa déclaration de 2019, prévue pour août 2019, seulement en juillet de cette année, avec presque un an de retard. Il n’est pas le seul sur la liste à être coupable de retards en série. Certains ministres n’ont tout simplement pas soumis leur déclaration au cours des années passées.

Le contrôleur de l’État Matanyahu Englman lors du cinquième Forum mondial sur la Shoah au mémorial de la Shoah de Yad Vashem à Jérusalem, Israël, le 23 janvier 2020. (Yonatan Sindel/Flash90)

S’il est facile de critiquer, il est également facile de faire preuve d’empathie. Le processus de déclaration lui-même est un vestige obscur d’une époque antérieure. Les ministres sont tenus de soumettre l’intégralité de la déclaration – une liste détaillée des comptes bancaires, des investissements, des biens immobiliers, des régimes de retraite, etc. Cette règle vise à garantir qu’ils ne pourront pas prétendre plus tard qu’un comptable ou un avocat a falsifié les chiffres.

Ils doivent également inclure les employeurs, les dettes et investissements importants et les autres intérêts des membres de la famille, et dans certains cas même des amis proches.

C’est un processus lourd, qui prend du temps, qui viole la vie privée et qui doit être répété chaque année, ce qui demande énormément de temps à certains des dirigeants les plus occupés du pays.

Il n’est pas étonnant que le Bureau du contrôleur de l’État ait pitié des ministres qui sont en retard dans leurs dépôts, ou qui ne les déposent pas du tout.

Pourtant, on ne sait pas très bien pourquoi le système reste aussi bancal. Jusqu’à il y a deux ans, les députés étaient autorisés à collecter des fonds pour leurs campagnes aux primaires auprès de supporters individuels, jusqu’à ce que la loi soit modifiée et que tout le financement des campagnes primaires soit remplacé par un financement public. Dans ces primaires, toutes les contributions devaient être déclarées au bureau du contrôleur de l’État. Les députés qui ont recueilli une somme importante – un chiffre fixé à 50 000 NIS – ont dû demander à un comptable agréé et à un avocat de préparer et de soumettre la liste. Les députés ne devaient signer qu’un document attestant qu’ils avaient lu le rapport et qu’ils étaient responsables de son contenu. Cette simple exigence a rendu l’ensemble du processus de divulgation plus fluide, plus professionnel et moins susceptible de contenir des erreurs ou des incohérences.

Un Parlement presque vide, en raison des restrictions contre le coronavirus, lors de l’assermentation de la 23e Knesset, le 16 mars 2020. (Crédit : Gideon Sharon / Porte-parole de la Knesset)

Il n’y a aucune raison de croire que Netanyahu, Gantz ou tout autre ministre fautif cache quoi que ce soit. Après tout, les révélations ne seront pas rendues publiques, et le fait de ne pas faire de rapport à la Knesset ou au contrôleur ne dispense pas de déclarer les actifs et les revenus à l’autorité fiscale, par exemple, qui adopte une approche moins laxiste en matière de mise en œuvre.

En simplifiant tout simplement le processus de rapport, le contrôleur de l’État pourrait porter un coup dramatique à la transparence. La simplification des exigences en matière de rapports permettra de demander plus facilement des comptes aux hommes politiques. Le bureau du contrôleur a jadis imposé des amendes atteignant des centaines de milliers de shekels pour avoir mal rendu compte de la collecte de fonds de la campagne des primaires des députés, et ces sanctions ont été jugées légitimes parce que les politiciens fautifs avaient peu de raisons de ne pas respecter les règles.

Israël est ébranlé par le procès de Netanyahu, qui a faussé sa vie politique en sapant la confiance dans le Premier ministre et les forces de l’ordre qui ont enquêté sur lui. L’effet risque de durer longtemps après la fin du procès. La corruption, qu’elle soit réelle ou perçue, est corrosive. Elle est ancrée dans l’opacité des organes gouvernementaux. Il est difficile de savoir avec certitude pourquoi un fonctionnaire prend une décision, ou de suivre en temps réel ou après coup le flux des avantages qui ont pu influencer cette décision.

Il n’est pas très judicieux de suggérer que le fait de prendre les exigences de transparence plus au sérieux aidera à prévenir à la fois la corruption elle-même et les chocs politiques d’une application agressive de la loi. La législation israélienne et les règlements de bonne gouvernance ont reconnu ce fait il y a longtemps. Il est peut-être temps de commencer à agir.

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