Rivlin l’utilise, d’autres le détestent : « annexion » est-il un gros mot ?

Alors qu’Israël avance dans ses projets visant à établir légalement son contrôle sur certaines parties de la Cisjordanie, les partisans de cette mesure controversée parlent d’application de la « souveraineté israélienne » ou de la « loi israélienne » sur le territoire. Ils abhorrent le terme « annexion », car, selon eux, il a une connotation de prise de terres illégale alors qu’ils pensent qu’Israël a des droits légitimes sur ces zones.

Il est peut-être surprenant que le chef de l’État israélien ne semble pas avoir de scrupules avec ce mot qui commence par « a », qui est généralement défini comme l’acquisition de territoire par la force. Dans une déclaration appelant à un discours plus civilisé sur le plan de paix publié au début de ce mois, le président Reuven Rivlin a utilisé à plusieurs reprises le terme « annexion ».

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu a récemment été plus prudent sur le vocabulaire, parlant de son désir « d’appliquer la souveraineté aux régions de Judée et de Samarie ». Mais lui aussi a été entendu à l’occasion prononcer le mot « annexion » (sipouah en hébreu).

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Est-il donc acceptable de qualifier d’annexion le projet d’Israël d’appliquer sa loi sur la vallée du Jourdain et toutes les implantations en Cisjordanie ? Ou est-ce que Rivlin – qui est favorable à l’annexion de toute la Cisjordanie avec une pleine citoyenneté pour les Palestiniens – a involontairement fait le jeu de ceux qui croient qu’Israël est sur le point de saisir illégalement un territoire qui ne lui appartient pas ?

Discussing fateful questions – and the question of annexation is indeed a fateful one – must take place. It must take place in every country that wants the best for its people. Each person has their own view of the world. This is the stuff of Israeli democracy.

— Reuven Rivlin (@PresidentRuvi) June 4, 2020

« Le mot annexion n’est pas le bon mot », a déclaré l’ambassadeur américain en Israël David Friedman le 29 janvier, un jour après la présentation par le président Donald Trump de son plan de paix israélo-palestinien, qui constitue la base de la démarche prévue par Israël. « Ce n’est pas le mot qui s’appliquerait à cela ; c’est l’application du droit israélien », a-t-il insisté.

D’autres, cependant, disent que les termes « annexion » et « application de la souveraineté » peuvent être utilisés indifféremment. « D’un point de vue juridique, ‘l’application de la souveraineté’ et ‘l’annexion’ sont une seule et même chose », ont écrit les analystes Udi Dekel et Noa Shusterman dans un article publié par l’Institute for National Security Studies (INSS) de l’Université de Tel Aviv.

« Néanmoins, l’expression ‘application de la souveraineté’ a une résonance politique et une connotation de légitimité, par opposition à la connotation négative de l’annexion unilatérale, qui est généralement considérée comme illégale par le droit international ».

Des militants de La Paix Maintenant accrochent une banderole protestant contre l’annexion sur un pont de I’ autoroute Ayalon, le 3 juin 2020. (Avec l’aimable autorisation de La Paix Maintenant)

Historique du mot « annexion »

Le mot annexion, qui vient du latin médiéval annexiationem, est apparu pour la première fois au XVIIe siècle. Il signifiait à l’origine simplement « ajouter à la fin, ou ajouter un plus petit à un plus grand », comme une annexe se référant à une section supplémentaire à la fin d’un traité.

Dans le contexte des relations internationales, l’annexion en est venue à décrire « l’ajout d’une zone ou d’une région à un pays, un État, etc. », selon Merriam Webster. Mais ceux qui affirment que le terme a une connotation négative ont raison, car de nombreux dictionnaires le définissent comme un acte accompli « généralement par la force ou sans autorisation ».

Un manifestant brandit un panneau sur lequel est écrit « Non à l’annexion » pour dénoncer le projet israélien d’annexion de la Cisjordanie sur la place Rabin de Tel Aviv, le 6 juin 2020. (Crédit : JACK GUEZ / AFP)

Selon l’Encyclopaedia Britannica, l’annexion est un « acte formel par lequel un État proclame sa souveraineté sur un territoire jusqu’alors hors de son domaine. Contrairement à la cession, par laquelle un territoire est donné ou vendu par traité, l’annexion est un acte unilatéral rendu effectif par la possession effective et légitimé par la reconnaissance générale ».

Et selon la Max Planck Encyclopedia of Public International Law, l’annexion signifie « l’acquisition forcée de territoire par un État aux dépens d’un autre État ».

L’article 8.2(a) du Statut de Rome, document fondateur de la Cour pénale internationale (CPI), définit « toute annexion par l’emploi de la force du territoire d’un autre État ou d’une partie de celui-ci » comme un crime d’agression qui « constitue une violation manifeste de la Charte des Nations Unies ».

L’annexion est définie comme « l’acquisition forcée de territoire par un État aux dépens d’un autre État » – mais la Cisjordanie appartient-elle à un État ?

La question de savoir si les initiatives prévues par Israël en Cisjordanie sont définies comme une annexion n’est pas seulement une question de sémantique. L’annexion est illégale en vertu du droit international et, dans certaines circonstances, elle est même considérée comme un « crime d’agression », ce qui peut servir de base à d’éventuelles sanctions contre Israël.

« La norme interdisant l’annexion unilatérale de territoires acquis par la force est désormais universellement reconnue comme une règle de base du droit international », peut-on lire dans une récente lettre ouverte aux dirigeants israéliens signée par 240 professeurs de droit international.

Les professeurs, dont certains sont connus comme de fervents partisans d’Israël, soutiennent que l’annexion unilatérale partielle de la Cisjordanie que Netanyahu a déclaré vouloir réaliser à partir du 1er juillet violerait le statut de territoire comme étant occupé, en attendant un règlement négocié, et le principe de non-recevabilité de l’acquisition de territoire par la force.

Une vision de l’implantation d’Ariel, en Cisjordanie, le 28 janvier 2020 (Crédit : AP Photo/Ariel Schalit)

Ce principe « s’applique à tous les territoires occupés par la force, même si l’on prétend que la force a été initialement utilisée dans un acte de légitime défense », selon la lettre.

Il importe donc peu qu’Israël appelle cela une annexion, une extension de la souveraineté ou une extension du droit, poursuit la lettre. « Une annexion de facto entraîne les mêmes conséquences juridiques qu’une annexion de jure. »

La position du gouvernement israélien

Jérusalem soutient depuis longtemps que la Cisjordanie n’a actuellement aucune souveraineté et qu’Israël a des revendications historiques et juridiques légitimes sur le territoire, fondées sur des traités internationaux antérieurs. Par conséquent, les responsables israéliens affirment que l’application de la souveraineté sur ce territoire ne devrait pas être qualifiée d’annexion, et certainement pas de crime, mais plutôt de réalisation d’un droit.

De nombreux partisans d’Israël citent le traité de San Remo de 1920 dans ce contexte. Elle chargeait le mandat britannique de mettre en œuvre la Déclaration Balfour, qui trois ans plus tôt avait approuvé « l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif ».

Les délégués à la conférence de San Remo en avril 1920. (Capture d’écran YouTube)

L’annexion telle qu’elle est comprise par la plupart des spécialistes du droit international est une chose négative, a convenu Dore Gold, ancien directeur général du ministère des Affaires étrangères et actuel président du Jerusalem Center for Public Affairs, un organisme de droite.

« En effet, l’annexion résultant d’une agression est inacceptable. L’invasion turque de Chypre était un acte d’agression. L’invasion russe de la Crimée était un acte d’agression », a-t-il déclaré lors d’une récente conférence sur le sujet. « Israël en Cisjordanie est une toute autre histoire. »

En plus de rappeler les droits des Juifs à la terre tels que garantis par le Traité de San Remo, poursuit Gold, il est important de souligner qu’Israël a pris la Cisjordanie dans une guerre d’autodéfense en 1967. « Cela fait toute la différence. La grande autorité britannique en matière de droit international, Sir Elihu Lauterpacht, a établi une distinction entre la modification territoriale illégale par un agresseur et la modification territoriale légale en réponse à un acte d’agression ».

Par conséquent, a soutenu M. Gold, le terme d’annexion ne s’applique pas au projet de Netanyahu, qui verrait Israël étendre sa souveraineté à 30 % de la Cisjordanie – couvrant l’ensemble des 132 implantations et la majeure partie de la vallée du Jourdain – alloués à Israël dans le cadre du plan « Paix pour la prospérité » de l’administration Trump. Il faut plutôt parler de « l’application du droit israélien à certaines parties de la Cisjordanie ».

Mais la plupart des juristes rejettent cet argument, affirmant que la souveraineté sur un territoire contesté ne peut être déterminée unilatéralement. Ils soulignent la position constante d’Israël selon laquelle la Cisjordanie est effectivement un territoire contesté dont l’avenir doit être déterminé par des négociations.

Comment appliquer la souveraineté israélienne ? En appliquant le droit israélien

Bien que « l’application du droit » puisse sembler meilleure aux oreilles des libéraux que « l’annexion », certains universitaires soutiennent également qu’il existe une différence de fond. Un État pourrait appliquer ses lois à un territoire afin de mieux administrer et gouverner la zone sans nécessairement appliquer sa souveraineté sur celle-ci, éventuellement afin de ne pas exclure la possibilité de retraits futurs, suggèrent-ils.

D’autres ne sont pas d’accord, affirmant que la meilleure façon pour un pays de formaliser sa souveraineté sur un certain territoire – ou de l’annexer, si vous voulez – est de lui appliquer ses lois.

En 1982, par exemple, Israël a adopté une loi appliquant « le droit, la juridiction et l’administration » israéliens sur le plateau du Golan. L’expression a été délibérément choisie par le gouvernement de Menahem Begin pour éviter le mot en « a » et laisser une porte ouverte pour de futures négociations avec la Syrie.

Le président américain Donald Trump (à gauche) et le Premier ministre Benjamin Netanyahu présentent un décret sur le plateau du Golan devant l’aile ouest après une réunion à la Maison-Blanche, le 25 mars 2019, à Washington. (Brendan Smialowski/AFP)

Pourtant, la décision d’Israël concernant le Golan a été largement considérée comme une annexion de bonne foi, même si Israël n’a jamais officiellement déclaré sa souveraineté sur la région. L’année dernière, lorsque les États-Unis ont décidé de reconnaître la souveraineté israélienne sur le Golan, Israël n’a fait aucune distinction entre l’application de son droit et l’application de sa souveraineté sur le territoire.

Si le gouvernement va de l’avant avec son projet controversé, le débat passionné sur le vocabulaire à utiliser pourrait s’avérer inutile. Comme l’a montré l’affaire du Golan, les dirigeants israéliens et les partisans d’Israël qui insistent sur une certaine terminologie ont peu de chances d’influencer l’opinion juridique internationale.

Netanyahu peut insister sur le fait qu’il ne fait qu’appliquer la loi, la juridiction et l’administration israéliennes à certaines parties de la Cisjordanie, de la Judée et de la Samarie bibliques, où Israël a des revendications historiques et contemporaines. Mais une grande partie du monde continuera à considérer cette situation, et à l’examiner d’un œil critique, telle une annexion.