Un budget pavé de bonnes intentions

Il n’y a peut-être pas d’exemples plus susceptibles de l’étrangeté de la politique israélienne que la lutte pour faire passer le budget 2015 de l’Etat. Coincé dans une bataille féroce entre le ministre des Finances Yaïr Lapid et les députés, le contrôle du budget a tous les ingrédients dramatiques d’un épisode de la série « A la Maison Blanche » : une épreuve de force entre naïveté et cynisme, entre politique politicienne et politique nationale.

Les trois projets de loi qui, ensemble, constituent le budget passaient le premier des trois votes dans le plénum de la Knesset lundi soir, et comme tous les projets, ils sont désormais censés se retrouver dans les commissions adéquates de la Knesset pour relectures et amendements. Mais Lapid et le président de la coalition, le député Likud Zeev Elkin, ne peuvent s’entendre sur les comités en question.

Lapid veut la totalité du budget – des milliers de pages pour la Commission des finances – où il dispose d’un contrôle plus facile et pourra limiter les modifications apportées au document.

Elkin, quant à lui, veut la répartition du budget en catégories plus gérables – la défense, l’éducation, la santé, etc. – et que pour chaque section, le projet soit destiné à la commission compétente. De cette façon, les législateurs seront davantage en mesure de débattre avec soin des projets de loi dans les prochaines semaines.

Cela n’aiderait pas la position de Lapid puisque, comme de nombreux députés s’en sont plaints cette semaine, le budget est arrivé dans les bureaux des députés avec une semaine de retard, à 9h04 lundi sous forme numérique et à seulement 16 h en version papier, au lieu du 2 novembre tel que la loi le requiert. Les députés avaient seulement quelques heures pour examiner des milliers de pages de lignes budgétaires avant le vote du soir.

« Il n’y a aucune chance que même l’un des membres de la Knesset et des ministres ne sachent ce pour quoi ils votent, » s’est plaint lundi la députée travailliste Shelly Yachimovich.

Cela signifie-t-il que Yaïr Lapid, qui a fait campagne pour une «nouvelle politique» de l’efficacité et de la transparence, veut maintenant pouvoir entériner un budget invisible ?

Pas tout à fait.

Un coup d’oeil sur le projet de budget suggère que cette image est simpliste, parce que le budget de Lapid est aussi le plus transparent, le plus lisible et le plus succinct qu’ait connu le parlement israélien depuis des décennies, si ce n’est depuis toujours.

Dans le passé, le budget de l’Etat comportait deux projets de loi : le budget lui-même et les insupportables arrangements du projet de loi, une longue, indéchiffrable collecte d’articles qu’aucun député ne pourrait vraiment comprendre, mais que la discipline des coalitions exigeait.

Comme le projet de loi budgétaire, les arrangements du projet de loi, cette année, renversent cette tradition. Ils sont plus courts, plus lisibles, et se divisent clairement en sections et en sujets pour permettre aux députés de trouver rapidement les postes appropriés.

Il est vrai que le budget est arrivé à la Knesset en retard, mais une seule semaine ferait-elle la différence pour la plupart des députés ? Selon la loi, si le budget ne parvient pas à passer, le gouvernement de coalition tombe automatiquement. Autrement dit, quand les députés votent sur le projet de loi budgétaire, comme ils le faisaient quand il est passé à 58 contre 46 lundi soir, ils votent le long d’une division entre coalition et opposition, pas sur les mérites du budget lui-même.

Quand le budget passe en plénum, le vrai débat se passe en comité, où les députés peuvent influencer son contenu. C’est pourquoi le budget a été adopté dans son intégralité lundi, mais il est maintenant coincé sur la question la plus importante, sur la façon dont il sera divisé en débats et sur les modifications éventuelles des divers comités de la Knesset. C’est là que Lapid mène son combat pour empêcher les députés d’avoir trop d’influence.

Lapid craint ce passage à la Knesset non pas parce qu’il protège un budget gonflé ou opaque, mais parce qu’il a fait l’erreur politique de présenter au Parlement un budget exceptionnellement transparent et efficace.

Au fil des années, le ministère des Finances a perfectionné l’art de présenter la Knesset un budget qui a permis aux députés de bricoler sans changer fondamentalement la politique du gouvernement. Cela signifiait ajouter des milliards de dépenses que les députés auraient pu réduire, et laisser de côté des dépenses que les députés pourraient ajouter – leur permettant d’être crédités d’économiser l’argent public ou bien de sauver des réductions menacées. C’est un petit jeu aussi vieux que la Knesset elle-même.

Les projets de loi budgétaires de cette année ont donc quelque chose de rafraîchissant. Ils évitent largement ces petits jeux, et offrent un budget lisible qui suit de près la politique gouvernementale.

Mais Lapid a aussi un problème. Il a promis trop à trop de gens. Il jure de ne pas augmenter les impôts sur la classe moyenne et fait face à l’opposition véhémente concernant l’augmentation du déficit. Pourtant, il a promis une augmentation des dépenses dans tous les domaines – des milliards de plus pour la défense et de la police, 3,2 milliards de shekels supplémentaires (environ 680 millions d’euros) pour l’éducation, 2 milliards de shekels de plus (420 millions d’euros) pour les aides sociales, et plus encore.

Yesh Atid, le parti politique de Lapid, contrôle tous les ministères clés de politique intérieure – la finance, l’éducation, la santé et le social – et Lapid s’est engagé à montrer des améliorations significatives sur ces questions au cours de sa participation à ce gouvernement.

Il a également poussé des réformes coûteuses destinées à réduire le coût élevé de la vie qui ont aussi conduit à son ascension politique. Son «projet de loi de TVA de 0% », un plan de réduction de la taxe sur la valeur ajoutée de 18% pour les jeunes couples qui achètent leur première maison a été adopté mercredi par le Comité des finances. S’il passe dans le plénum pour un vote final dans les prochaines semaines, cela devrait coûter des milliards de plus au Trésor.

Lapid prévoit de financer ces dépenses, essentielles pour sa survie politique, en partie grâce à une augmentation du déficit «mesurée, proportionnée et raisonnable », mais surtout par des réformes radicales.

Il milite pour une plus grande surveillance par le gouvernement du Fonds national juif, qui comprendrait de nouveaux revenus d’impôt de cette organisation, l’un des plus grands propriétaires terriens d’Israël. Il promet de « forcer la bureaucratie gouvernementale à devenir plus efficace et rentable ». Il soutient l’augmentation de la participation publique dans les bénéfices pris par les entreprises de forage dans les champs de gaz naturel d’Israël.

Et, dans un projet de loi présenté cette semaine aux côtés du budget, il pousse pour une réforme prévue de longue date du processus de privatisation d’entreprises publiques grâce à des offres lucratives sur le Tel Aviv Stock Exchange.

Mettez tout ça ensemble, et se dégage finalement l’image d’un ministre des Finances qui a peu de marge de manœuvre. Il y a trop de dépenses pour donner aux députés une marge de manœuvre qui gonflerait encore le budget. Et les plans pour combler le déficit s’avèrent complexes. Lapid ne peut donc pas se permettre de laisser les députés édulcorer ses initiatives.

Le résultat offre un paradoxe intéressant : même en présentant le budget le plus transparent qui soit, l’efficacité du budget pour faire passer la politique mise en œuvre par le gouvernement oblige Lapid à détourner les membres de la Knesset de leur fonction la plus importante de supervision du budget de l’Etat.

Ce n’est pas une mince affaire. La société israélienne est profondément fracturée, avec des divisions ethniques, économiques et religieuses qui se reflètent dans la composition de la Knesset.

Les règles de la «vieille politique» s’avéraient souvent cyniques, et les vieux arrangements budgétaires étaient si opaques que cela avait sans aucun doute un aspect antidémocratique. Mais les manoeuvres politiques qui caractérisaient le processus budgétaire au cours des dernières années ont eu un énorme avantage : elles permettaient à une société divisée de répartir les ressources d’une manière qui tenait compte des réalités démographiques du pays.

Dans une société comme Israël, la course à la centralisation et à l’efficacité des finances nationales peut se faire au prix de l’exclusion. Si seul l’exécutif fixe le budget, que deviennent par exemple les communautés arabes ou haredi, ou tout autre groupe qui ne peut être représenté dans la coalition au pouvoir ?

Les batailles sur le budget actuel représentent une lutte acharnée sur la façon agitée dont la classe politique divisée en Israël gouverne, une société divisée et elle-même agitée.

Le nouveau budget représente en effet le signe d’une nouvelle politique. Ce qui n’est pas encore clair, y compris pour Lapid lui-même, c’est de savoir si la nouvelle politique est préférable à l’ancienne.