Washington a-t-il le droit d’exclure Abbas et l’AP de l’Assemblée générale de l’ONU ?

Le Département d’État américain a annoncé vendredi sa décision d’empêcher Abbas et quelque 80 autres responsables palestiniens de participer à l’Assemblée générale de l’ONU, fin septembre.

Abbas doit également assister à un sommet au siège de l’ONU organisé par la France et l’Arabie saoudite, au cours duquel le Royaume-Uni, la France, l’Australie et le Canada prévoient de reconnaître officiellement un État palestinien.

L’AP et les ministres des Affaires étrangères de plusieurs pays européens ont répondu que l’accord de 1947 signé entre l’ONU et les États-Unis interdisait à ces derniers de restreindre l’accès au quartier général de l’ONU, à New York, aux représentants des États membres et fonctionnaires de l’ONU.

La décision de Washington d’interdire l’accès aux représentants de l’Autorité palestinienne est-elle donc légale ?

L’accord de 1947 sur le siège de l’ONU

L’article 11 de l’accord de 1947 relatif au siège de l’ONU interdit aux autorités américaines de limiter l’accès des représentants des États membres, des fonctionnaires de l’ONU et des fonctionnaires des « agences onusiennes spécialisées ».

Techniquement, l’AP n’a qu’un statut d’observateur non membre en tant « qu’État de Palestine » à l’ONU.

Cependant, l’accord sur le siège interdit également aux États-Unis de restreindre l’accès à toute personne invitée au siège par l’ONU, ce qui inclut Abbas et les autres responsables de l’AP.

L’accord est juridiquement contraignant pour les États-Unis, puisqu’il s’agit d’un traité international signé par ce pays et ratifié par le Congrès américain, qui fait à ce titre partie du droit américain depuis 1947.

Et en vertu de la Constitution américaine, les traités ainsi ratifiés par le Sénat s’imposent aux autorités fédérales et étatiques.

Un précédent

Cependant, il existe un précédent à la décision américaine.

En 1988, l’ONU avait invité Yasser Arafat, alors dirigeant de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), à prendre la parole devant l’Assemblée générale, mais les États-Unis lui avaient refusé un visa, invoquant des raisons de sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme.

Finalement, l’ONU avait décidé de déplacer la session de l’Assemblée générale dans ses bureaux à Genève, en Suisse, afin de permettre à Arafat de s’y exprimer.

La question a été portée devant la Cour internationale de justice (CIJ), organe de l’ONU, qui a jugé que les États-Unis étaient légalement liés par l’accord de siège. Cependant, la CIJ n’a jamais rendu de décision définitive concernant le refus de visa opposé à Arafat, car la question a été soumise à l’arbitrage sans jamais aboutir à une conclusion définitive.

La sécurité intérieure

Dans son communiqué expliquant sa décision d’interdire l’entrée à Abbas, le Département d’État a déclaré vendredi qu’il était « dans l’intérêt de notre sécurité intérieure de tenir l’Organisation de libération de la Palestine et l’Autorité palestinienne responsables du non-respect de leurs engagements et de la compromission des perspectives de paix ».

Le Département d’État semblait faire référence à une loi adoptée par le Congrès en 2014 modifiant la loi sur l’autorisation des relations étrangères. Cet amendement autorise le gouvernement américain à refuser l’entrée du territoire américain aux représentants de pays qui se sont livrés à des activités d’espionnage ou de terrorisme contre les États-Unis ou leurs alliés, ou qui pourraient constituer une menace pour les intérêts de la sécurité intérieure américaine.

Cette loi a notamment été utilisée pour refuser un visa à Hamid Aboutalebim, candidat iranien au poste d’ambassadeur auprès des Nations unies, en 2014, en raison de sa participation à la prise de l’ambassade américaine en Iran en 1979.

« Avant que l’OLP et l’Autorité palestinienne puissent être considérées comme des partenaires pour la paix, elles doivent rejeter à titre général le terrorisme, y compris le massacre du 7 octobre, et mettre fin à l’incitation au terrorisme au sein de l’enseignement, comme l’exige la loi américaine et comme l’a promis l’OLP », ajoutait la déclaration américaine concernant l’interdiction d’Abbas.

En juillet, lorsque le Département d’État avait annoncé son intention d’empêcher certains responsables de l’AP d’assister à l’Assemblée générale de l’ONU, il a également évoqué la question dite des « allocations » versées chaque mois aux prisonniers incarcérés en Israël – avec des paiements déterminés en fonction de la durée de leur peine – ainsi qu’aux familles des terroristes tués en commettant des attentats. Ces allocations, qui encouragent les attentats terroristes selon Israël, les États-Unis et d’autres pays, avaient également été mentionnées.

En juin, Abbas a finalement condamné le pogrom perpétré par le groupe terroriste palestinien du Hamas le 7 octobre 2023. Il a également signé en février dernier un décret mettant fin au système « Pay-to-Slay » (payer pour tuer) en vertu duquel l’AP versait des allocations aux proches de terroristes palestiniens, ce qui a fait perdre à des centaines de milliers de familles de prisonniers leurs allocations mensuelles. On ignore si certains terroristes et leurs familles continuent de percevoir ces allocations.

On ignore également dans quelle mesure Abbas et les membres de sa délégation peuvent être considérés comme ayant participé à des activités terroristes contre les États-Unis ou leurs alliés, au sens de la loi de 2014, ce qui justifierait de leur refuser l’entrée aux États-Unis pour assister à l’Assemblée générale des Nations unies.

Dans son communiqué, le Département d’État a également déclaré vendredi que « l’Autorité palestinienne doit mettre fin à ses tentatives de contournement des négociations par des actions judiciaires internationales, notamment des recours devant la Cour pénale internationale ou la Cour internationale de justice, ainsi que ses efforts pour obtenir la reconnaissance unilatérale d’un hypothétique État palestinien ».

Il a ajouté que ces deux mesures avaient « contribué de manière significative au refus du Hamas de libérer ses otages et à l’échec des négociations en vue d’un cessez-le-feu à Gaza ».

En théorie, il serait possible d’affirmer que ces efforts compromettent et menacent les intérêts des États-Unis en matière de sécurité intérieure, ce qui les rendrait incompatibles avec la loi de 2014. C’est d’ailleurs ce que suggérait le Département d’État en déclarant qu’il est dans l’intérêt de la sécurité intérieure américaine « de tenir l’Organisation de libération de la Palestine et l’Autorité palestinienne responsables du non-respect de leurs engagements et de la compromission des perspectives de paix ».

Des questions en suspens

La constitutionnalité de l’amendement de 2014, qui semble contredire l’accord de siège et la loi ultérieure du Congrès, n’a jamais été contestée devant les tribunaux américains.

Il semble également très improbable que, si la loi venait à être contestée lors de la prochaine Assemblée générale de l’ONU, l’affaire soit traitée avant le début de la session.

Il est plus probable que l’ONU agisse comme elle l’a fait en 1988, en délocalisant une partie des travaux de l’Assemblée générale à Genève, afin de permettre à Abbas et à sa délégation de participer aux activités diplomatiques qui s’y dérouleront.