Edelstein a montré que les règles de la politique en Israël changent rapidement

Cette analyse a été publiée en anglais à 6h du matin jeudi. La lecture reste pertinente malgré les événements politiques de ce jeudi.

Un tracteur sur un chantier près de la Knesset a accidentellement coupé les câbles de communication souterrains vers le bâtiment du Parlement mercredi, empêchant la diffusion des débats.

A peu près au même moment, son président Yuli Edelstein, du Likud, s’est assis au perchoir face au plénum de la Knesset et a annoncé qu’il démissionnait pour ne pas avoir à obéir à une ordonnance de la Cour suprême l’enjoignant d’organiser un vote afin d’élire son remplaçant. Il a ensuite mis fin à la séance plénière.

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Et peu de temps après, à 17 heures, de nouvelles restrictions drastiques sont entrées en vigueur dans le cadre de la lutte actuelle du gouvernement pour endiguer la propagation du coronavirus.

Pour de nombreux Israéliens qui souffrent des conséquences de la pandémie de coronavirus – craignant la contagion, vivant avec des restrictions de circulation de plus en plus sévères et faisant face à des licenciements massifs et à la ruine financière – les actions de ce tracteur et du président du Parlement auraient pu sembler synchronisées. Mercredi, la classe politique israélienne se dirigeait vers une crise constitutionnelle comme si rien d’autre ne comptait, comme si rien d’autre ne se passait. Pendant quelques heures, la Knesset a semblé déconnectée du reste du pays, au sens propre comme au sens figuré.

Yuli Edelstein était une figure très respectée à la Knesset, considérée par la droite et la gauche comme un administrateur et un arbitre impartial des confrontations politiques du Parlement au fil des ans. L’annonce de sa démission a été d’autant plus surprenante que sa réputation était solide.

Des Israéliens participent à une manifestation « pour sauver la démocratie israélienne » devant le bâtiment de la Knesset à Jérusalem, le 25 mars 2020. (Yonatan Sindel/Flash90)

L’annonce elle-même était pleine de pathos et de colère. Il a expliqué que l’ordre de la Cour suprême d’élire un nouveau président mercredi était « fondé non pas sur le texte de la loi, mais sur une interprétation partisane et extrême » qui « contredit le statut de la Knesset … [et] démolit la capacité de fonctionnement de la Knesset ».

Il a continué : « La décision de la Cour suprême porte atteinte à la souveraineté du peuple et de la Knesset. La décision de la Cour suprême sape les fondements de la démocratie israélienne ».

Il a poursuivi pendant quelques minutes : « La décision de la Haute Cour est une intervention grossière et arrogante du pouvoir judiciaire dans le fonctionnement du pouvoir législatif élu ».

Quelques heures à peine avant qu’il ne soit évincé de son poste – et après plus d’une semaine de refus de convoquer le plénum pour désigner son successeur, malgré la demande de la majorité des députés – la démission de M. Edelstein, qui n’entre en vigueur que dans 48 heures, a peut-être valu au Likud cinq jours de retard supplémentaire, à moins que la Haute Cour n’intervienne à nouveau ou que la majorité de la Knesset ne trouve un contournement de procédure lui permettant de tenir un vote extraordinaire en plénum avant la prochaine réunion plénière prévue lundi.

Les réponses politiques à la démission ont suivi le scénario des deux dernières semaines : la plupart des partisans du Premier ministre Benjamin Netanyahu ont salué le « courage » d’Edelstein. Les opposants ont qualifié sa démission de « sale tour ». Chacun reprochait à l’autre de « saper la démocratie ».

Ce fut une bombe politique pas tout à fait inattendue, le point culminant de deux semaines étranges et troublantes pour la politique israélienne qui ont mis en évidence et même accentué la confrontation entre les deux visions concurrentes de la démocratie israélienne qui animent les deux principaux camps politiques qui se battent actuellement pour le contrôle de la Knesset et du bureau du Premier ministre. En effet, il est difficile de penser à une époque où les camps politiques israéliens sont si convaincus que l’autre est fermement décidé à détruire le tissu délicat de la démocratie israélienne, ou pourrait apporter autant de preuves pour prouver son point de vue.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu (à droite) avec le Président de la Knesset, Yuli Edelstein, lors d’une réunion de la faction du Likud à la Knesset, le 30 avril 2019. (Noam Revkin Fenton/Flash90)

Le 17 mars, après qu’Edelstein a fermé la Knesset, Yair Lapid, le numéro 2 de Kakhol lavan, a informé son demi-million d’abonnés sur les réseaux sociaux que « à partir d’aujourd’hui, vous ne vivez plus en démocratie”. « Le système judiciaire a été fermé il y a quatre jours. La législature a été fermée aujourd’hui, illégalement. Et le précédent président de la Knesset, qui n’a pas été élu à ce poste [dans la législature actuelle], a fermé la Knesset après avoir refusé l’appel d’une majorité de 62 députés à choisir un nouveau président pour le remplacer ».

Une semaine plus tard, c’était au tour du Likud. Kakhol lavan « a décidé de détourner la Knesset de 2,5 millions d’électeurs de droite », a déclaré le parti dans un communiqué mardi. « Avec une [volonté de] détruire sans précédent, ignorant toutes les normes existantes dans l’histoire de la Knesset, ils ont décidé de former pas moins de six commissions temporaires, dans lesquelles ils se sont tous donnés la majorité et ont mis leurs représentants à la tête. Cela va à l’encontre de la répartition des sièges à la Knesset et de la pratique acceptée par 22 Knesset [précédentes] ». Le Likud ne coopérera pas avec les nouvelles commissions de la Knesset « crapuleuses et anti-démocratiques » de Kakhol lavan, a-t-il déclaré.

Le Likud a-t-il détourné et suspendu la démocratie israélienne, et brave-t-il maintenant ouvertement les ordres de la plus haute cour du pays ? La prise de contrôle agressive de la Knesset par Kakhol lavan, y compris la monopolisation sans précédent des présidences des puissantes commissions, « a-t-elle profité de la pandémie de coronavirus pour changer les règles du jeu afin d’empêcher la moitié de l’opinion publique de s’exprimer politiquement », comme l’a prétendu le Likud ?

Les éléments contre Edelstein

Yuli Edelstein a passé la dernière semaine et demie à expliquer que le statut de la Knesset lui permet explicitement de fixer l’ordre du jour de l’assemblée plénière – y compris en refusant de voter sur l’élection de son remplaçant.

Il a raison. Le statut de la Knesset, le recueil des règlements de procédure du Parlement, stipule qu’un Parlement nouvellement élu doit élire son président permanent avant de voter pour approuver un nouveau gouvernement, mais il n’y a aucune obligation de le faire plus tôt. Il a également raison de dire que dans l’intervalle, entre la prestation de serment d’un nouveau Parlement et l’élection du nouveau président, le président par intérim préside techniquement la séance plénière et fixe son ordre du jour. Ou, du moins, Edelstein a raison de noter qu’aucune loi ne stipule que le président intérimaire n’a pas les pouvoirs donnés à un président permanent élu pour établir cet ordre du jour.

Un plénum presque vide, en raison des restrictions contre le coronavirus, est observé lors de la prestation de serment de la 23e Knesset, le 16 mars 2020. (Gideon Sharon/ Porte-parole de la Knesset)

Edelstein n’a enfreint aucune loi en refusant de convoquer le plénum. Mais, disent ses détracteurs, il a néanmoins violé l’intention de la loi et bouleversé une norme démocratique fondamentale pratiquée depuis longtemps au Parlement.

Cela aussi est exact.

Edelstein est le premier président intérimaire de l’histoire d’Israël à affirmer explicitement qu’il a les pouvoirs d’un président régulièrement élu, et à agir en fonction de ces pouvoirs.

« Le poste de président par intérim existe depuis longtemps », a noté le professeur Yuval Shany, vice-président de l’Institut israélien de la démocratie et chercheur en droit à l’Université hébraïque.

« Il y a une tradition, une compréhension de ce qu’est le président intérimaire. » A savoir : Quelqu’un qui dirige les réunions du plénum dans la courte période entre la prestation de serment de la nouvelle Knesset et l’élection d’un nouveau président. « L’essence de la fonction, sa justification, a toujours été purement fonctionnelle. Il n’avait pas son mot à dire sur le fonctionnement de la Knesset, sauf pour combler ce vide. Une fois qu’une majorité se présente et dit qu’elle a décidé d’un nouveau président, alors un nouveau président est choisi ».

Les pouvoirs du président intérimaire sont si limités, par tradition et par accord universel, que jusqu’en 2016, le poste était automatiquement attribué au député ayant les plus longs états de service, quel que soit son parti.

Le dirigeant de Kakhol lavan, Benny Gantz (à gauche), avec le président de la Knesset, Yuli Edelstein, à la résidence du président Rivlin pour la réception de 40 dirigeants étrangers dans le cadre du Forum mondial de la Shoah, le 22 janvier 2020. (Crédit : Olivier Fitoussi/Flash90)

En fait, lors du débat en commission de la Knesset le 2 novembre 2015 sur la loi qui a modifié la méthode de sélection du président intérimaire – du député le plus ancien au président sortant du Parlement précédent – c’est David Bitan, le président de la commission du Likud, qui a expliqué que « pour les quelques heures » pendant lesquelles le poste de président intérimaire existerait, « il n’est pas nécessaire d’élire une autre personne ».

Aucun président intérimaire dans l’histoire d’Israël n’a cru pouvoir se comporter comme Edelstein l’a fait ces deux dernières semaines, à savoir refuser de tenir des votes en plénière même si une majorité de la Knesset nouvellement élue l’exigeait. Edelstein a rompu avec une tradition de longue date de la Knesset, il a repensé une institution qui n’avait jamais été utilisée de la manière dont il l’a utilisée – et ce faisant, il a empêché la Knesset de se mettre au travail dans une situation d’urgence nationale sans précédent.

Les éléments en faveur d’Edelstein

Edelstein a en effet rompu avec la tradition parlementaire, a déclaré le professeur Avi Bell, qui enseigne à l’université Bar Ilan et à l’université de San Diego, et qui est chercheur principal au Kohelet Policy Forum, basé à Jérusalem, un groupe de réflexion conservateur qui s’oppose à ce qu’il décrit comme un activisme judiciaire rampant dans les tribunaux israéliens.

Mais parallèlement à la rupture avec la tradition d’Edelstein, Bell a souligné les nombreuses violations des traditions de longue date par Kakhol lavan lui-même au cours de l’amère année politique qui s’est écoulée.

Par exemple, la tradition parlementaire donne à la coalition majoritaire les présidences des commissions dont elle a besoin pour adopter les budgets et gérer la sécurité nationale – les commissions des Finances et des Affaires étrangères et de la Défense – mais laisse à l’opposition le rôle principal dans les commissions dont la tâche principale est de critiquer et d’assurer une réglementation adéquate des organes de l’État – la commission du contrôle de l’État et la commission de l’Économie, par exemple.

Les dirigeants du parti Kakhol lavan (de gauche à droite) Yair Lapid, Moshe Yaalon, Benny Gantz et Gabi Ashkenazi se rencontrent pour discuter des négociations de coalition en cours le 17 novembre 2019. (Autorisation/Elad Malka)

Aucune loi ne l’a décidé, mais la tradition était si bien ancrée et si raisonnable qu’aucune coalition n’aurait pu faire autrement.

Plus maintenant. Au cours des deux derniers jours, Kakhol lavan a utilisé sa majorité la plus étroite possible de 61 députés pour constituer plusieurs commissions et se réserver toutes leurs puissantes présidences pour lui-même et ses alliés.

Le Likud n’avait pas tort lorsqu’il dénonçait la monopolisation « crapuleuse et antidémocratique » des présidences de la Knesset par ses rivaux. Cela aussi était sans précédent.

Kakhol lavan a également déclaré qu’il n’y aurait plus de kizuzim, ou de compensations – la tradition, un peu comme le « jumelage » du Congrès américain, selon lequel un député de la coalition et un député de l’opposition peuvent convenir entre eux de s’absenter ensemble d’un vote.

Ce sont deux exemples parmi les nombreuses règles informelles de longue date qui ont servi de médiateur et régulé la vie parlementaire israélienne, et qui ont été mises de côté au cours de l’année dernière alors que la rancœur des partisans atteignait des sommets.

« Les deux camps ont pris les parties de la tradition qu’ils aiment et ont jeté celles qu’ils n’aiment pas, et ils agissent tous les deux dans le respect des règles », a noté M. Bell.

Le dirigeant du parti Kakhol lavan, Benny Gantz (à gauche) prenant la parole devant la Knesset aux côtés du président de la Knesset, Yuli Edelstein, le 23 mars 2020. (Shmulik Grossman/Knesset)

La véritable crise, a-t-il soutenu, n’a pas commencé avec les reports d’Edelstein, aussi lamentables ou scandaleux puissent-ils paraître, mais avec l’ordonnance rendue lundi par la Cour suprême, qui a obligé Edelstein à convoquer une élection de président, alors qu’aucune loi ne l’y obligeait.

La cour a reconnu qu’Edelstein ne violait pas le statut de la Knesset, mais a insisté sur le fait que son rôle intérimaire ne lui permettait pas de résister à la volonté de la majorité du Parlement nouvellement élu. C’était le principe de la chose : en agissant comme il l’a fait, même si c’est dans les limites techniques des règles, il sapait le « tissu de la démocratie ».

« Quand un tribunal fait cela, il n’exerce pas le pouvoir de la loi, mais son pouvoir discrétionnaire », en remplaçant le jugement du représentant habilité par son propre jugement, a accusé Bell.

Ou, en d’autres termes, « le tribunal a décidé de rendre une décision illégale. Il a tracé une ligne dans le sable. Il y a tellement d’autres façons de faire. Il aurait pu dire, ‘ce n’est pas opposable à la justice. Réglez ça, les gars’. Il aurait pu dire : ‘Nous ne prenons pas de décision pour l’instant' ».

En effet, comme Edelstein l’a lui-même noté mercredi, la Cour a rendu son ordonnance du lundi moins d’une heure après qu’Edelstein a soumis sa décision par écrit.

Autrement dit, « ils ont écrit la décision avant même qu’Edelstein n’ait répondu » à la requête contre lui, a déclaré Bell.

« La question est de savoir ce qu’Edelstein était censé faire. Je pense qu’il a fait la chose la plus honorable. Il a dit : « C’est illégal, je ne peux pas le mettre en application. Je vais démissionner. »

Le Président de la Knesset, Yuli Edelstein, signe une réponse officielle à la Cour suprême concernant la tenue d’un vote pour le remplacer, le 23 mars 2020. (Autorisation)

Qui représente la Knesset ?

La cour a émis deux ordonnances contre le traînement de pieds de
M. Edelstein : une première pour la création de commissions pouvant superviser les ordonnances d’urgence du gouvernement, et une seconde pour la tenue d’un vote sur son remplacement. Pour la première, dans laquelle la Cour a ordonné la fermeture du programme de surveillance de masse du Shin Bet d’ici mardi si le contrôle parlementaire n’était pas institué, il a obéi. La seconde, il l’a rejetée. La différence entre les deux révèle quelque chose d’important dans sa façon de penser.

Il a concédé qu’il existait une certaine justification pour que le pouvoir judiciaire exige un contrôle parlementaire immédiat des pouvoirs d’urgence d’un gouvernement. Mais lorsqu’il s’est agi d’organiser un vote pour la présidence, il a considéré cette demande comme une tentative non déguisée de la part du tribunal, sans même la prétention d’une excuse juridique, d’imposer sa volonté à la Knesset.

Edelstein défendait la suprématie des propres règles de la Knesset dans ses murs contre un tribunal qui tentait de revendiquer pour lui-même le droit d’ordonner à la Knesset d’agir autrement.

Ou est-ce lui ?

Pas si vite, a insisté Shany. Les deux côtés de l’argument représentent « la Knesset » dans un certain sens : l’un est un président intérimaire, par tradition (sinon par loi) un suppléant impuissant ; l’autre représente une majorité de députés élus.

Illustration : La Haute Cour de justice en session. (Miriam Alster/Flash90)

« C’est un débat juridique sur la nature du président intérimaire. Il pense qu’il a les pleins pouvoirs d’un président permanent. Le tribunal, le procureur général et d’autres pensent que ce n’est pas vrai, que l’essence de son travail est de pourvoir le poste jusqu’à ce qu’une majorité se réunisse pour choisir un autre président – et alors il n’a plus voix au chapitre. Il est un représentant de cette majorité. Il ne peut pas la défier ».

Dans un tel conflit, a déclaré Shany, « lorsque les deux parties ne sont pas d’accord, vous allez au tribunal. Ce que le tribunal décide, c’est ce que vous devez faire. C’est le « abc » de l’État de droit ».

Et il a ajouté : « Peut-être que l’histoire sera de son côté. Il a un argument, très bien. Et un tribunal peut se tromper parfois. Mais vous devez obéir même si c’est une erreur. Un citoyen ne peut pas dire qu’il a le privilège de ne pas obéir à un tribunal parce qu’il n’est pas d’accord avec lui ».

Rupture

Edelstein a été président par intérim pendant une grande partie de l’année dernière, ce que le système politique israélien n’a jamais connu. Le leader de Kakhol lavan Benny Gantz détient actuellement la majorité au Parlement, mais il perdrait cette majorité s’il essayait de former un gouvernement avec elle. Cela aussi est sans précédent.

Et c’est cette astuce de calcul parlementaire qui a ouvert une fenêtre d’opportunité au président intérimaire Edelstein pour tenter de retarder les changements constitutionnels longtemps promis par Gantz qui empêcheraient Netanyahu (ou tout autre député inculpé, mais aussi spécifiquement Netanyahu) de devenir Premier ministre. Alors que le parti Kakhol lavan s’insurge contre les retards « anti-démocratiques » d’Edelstein, il a proposé plusieurs modifications constitutionnelles radicales et inédites, notamment une loi qui empêcherait la dissolution de l’actuelle Knesset pour de nouvelles élections si elle ne parvient pas à former un gouvernement. Il suggère de faire passer ces amendements en utilisant uniquement la majorité écrasante dont il dispose.

Des Israéliens participent à une manifestation devant la Knesset à Jérusalem, le 25 mars 2020. (Yonatan Sindel/Flash90)

Cela aussi – tenter de faire passer des changements constitutionnels aussi importants dans une nouvelle Knesset, qui doit encore négocier une coalition au pouvoir – est sans précédent.

Le défi lancé par Edelstein à la Cour a suscité des réactions féroces de la part de tout l’éventail politique, mais peut-être pas autant qu’il n’y paraît. La démocratie israélienne n’est pas étrangère aux périodes difficiles, aux situations d’urgence et même aux aléas que lui imposent des règles électorales vagues ou incomplètes.

En fin de compte, Edelstein a agi moins noblement qu’il ne le prétend. Il a prétendu retarder les votes en plénière afin de forcer Gantz et Netanyahu à faire des compromis. Peut-être. Mais là encore, ses démarches n’ont fait qu’affaiblir la position de négociation d’une des parties.

Parallèlement, Kakhol lavan, tout en dénonçant les retards « anti-démocratiques » du Likud, s’emploie à rédiger des modifications constitutionnelles qui visent un seul individu, qui se trouve être aussi leur principal adversaire politique. Une tradition de longue date mais informelle de la Knesset a un jour décrété que les modifications importantes des lois électorales ne devraient pouvoir entrer en vigueur qu’à une distance d’un cycle électoral ou deux, afin de garantir que les règles du jeu ne soient pas modifiées dans le seul but de servir les besoins politiques de la majorité actuelle.

Le système politique d’Israël est en plein dans des eaux inconnues, et les réponses claires sont rares. Mais une chose est apparue clairement mercredi : les anciennes règles et les coutumes de longue date qui garantissaient le respect des lignes de parti et le bon fonctionnement de la politique parlementaire sont en passe de devenir la proie d’une implacable et débilitante impasse politique.

Le moment choisi, au milieu d’une pandémie mondiale et d’un krach économique, et alors que le gouvernement ferme l’espace public par décret d’urgence, est loin d’être idéal.