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Explications

Comment l’abrogation de la « raisonnabilité » peut-elle affecter les gardiens de la loi ?

Les opposants au projet de loi du "caractère raisonnable" soutiennent qu'il ouvrira la porte à la politisation des postes censés sauvegarder la démocratie

Jeremy Sharon

Jeremy Sharon est le correspondant du Times of Israel chargé des affaires juridiques et des implantations.

La procureure générale Gali Baharav Miara assistant à une réunion du cabinet, dans les tunnels du mur Occidental, dans la Vieille Ville de Jérusalem, le 21 mai 2023. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)
La procureure générale Gali Baharav Miara assistant à une réunion du cabinet, dans les tunnels du mur Occidental, dans la Vieille Ville de Jérusalem, le 21 mai 2023. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Pour la deuxième fois en six mois, le programme de refonte radicale du système judiciaire du gouvernement a conduit le pays au bord du chaos, avec des centaines de milliers de manifestants dans les rues, une société qui se déchire et des milliers de réservistes qui annoncent la suspension de leur service volontaire dans une nation dont ils craignent qu’elle ne soit plus une démocratie.

La cause immédiate est le projet de loi de la coalition – en cours de débat à la Knesset et qui devrait être adopté lundi ou mardi – visant à empêcher le pouvoir judiciaire d’annuler les décisions du gouvernement et des ministres au motif qu’elles sont déraisonnables.

Cette doctrine est utilisée lorsque la Haute Cour estime que toutes les considérations pertinentes sur une question particulière n’ont pas été prises en compte lors de la prise de décision, que ces considérations n’ont pas reçu le poids approprié ou que des considérations inappropriées ont été impliquées.

Cet outil judiciaire, connu sous le nom de norme du « caractère raisonnable », a été utilisé par la Haute Cour pour annuler certaines décisions gouvernementales importantes, et d’autres moins importantes, au fil des ans.

Parmi les affaires dans lesquelles il a été utilisé figurent la construction d’un stade de football à Jérusalem, l’octroi de subventions pour la garde d’enfants aux familles ultra-orthodoxes, l’attribution du prix d’Israël et la protection des écoles contre les roquettes dans la région frontalière de Gaza.

Mais la vague actuelle d’inquiétude concernant le caractère démocratique d’Israël, exprimée par des centaines de milliers de citoyens ainsi que par des juristes et des universitaires (y compris des personnalités résolument conservatrices), a mis l’accent sur un problème potentiel plus profond que les simples décisions politiques.

La juge à la Cour suprême Ester Hayut et les magistrats arrivant pour une audience à la Cour suprême de Jérusalem, le 6 octobre 2022. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

L’une des principales inquiétudes exprimées par les juristes quant à la manière dont le projet de loi, un amendement à la Loi fondamentale : Le pouvoir judiciaire, est qu’il permettra au gouvernement de licencier plus facilement les hauts fonctionnaires qui sont à la tête d’organismes chargés de l’application de la loi, et donc de subvertir l’État de droit.

Les postes qui suscitent le plus d’inquiétude sont ceux du procureur général, du procureur de l’État et du chef de la police.

Parmi ses autres tâches essentielles, le procureur général dirige le système de poursuites publiques et a le dernier mot en ce qui concerne la mise en accusation des politiciens accusés de crimes ; le procureur de l’État, en tant que chef du bureau du procureur de l’État, dirige le processus d’élaboration et de recommandation des mises en accusation pour tous les citoyens ; et le chef de la police supervise les enquêtes criminelles, la politique de la police en matière d’arrestations, la gestion des limites de la liberté d’expression et de protestation, et bien d’autres choses encore.

Il est important de noter que les nominations du procureur général et du procureur de l’État ne sont pas régies par la loi, mais plutôt par des résolutions du cabinet, ce qui signifie que la révocation de ces fonctionnaires clés dépend des termes de ces mêmes résolutions.

La résolution 1773 du cabinet, adoptée en 2000 concernant le procureur général, exige qu’une commission spéciale identifie le candidat approprié et stipule que cette même commission doit être consultée si le gouvernement souhaite révoquer le titulaire du poste.

Cependant, le ministre de la Justice n’est pas obligé d’accepter la recommandation de la commission et peut licencier le titulaire du poste même au mépris de la décision de la commission.

Et comme les règles sont énoncées dans une simple résolution du cabinet, ces règles peuvent elles-mêmes être modifiées par un vote du cabinet, qui pourrait donc simplement changer les règles pour rendre le processus encore plus simple.

La procureure générale Gali Baharav-Miara arrivant à la réunion hebdomadaire du cabinet au Bureau du premier ministre à Jérusalem, le 9 juillet 2023. (Crédit : Gil Cohen-Magen/Pool Photo via AP)

Le procureur général est également nommé par une commission, mais la résolution 1585 du cabinet adoptée en 2004, qui a créé cette commission, n’a pas fixé les conditions de révocation, de sorte que les modalités de révocation d’un procureur général ne sont pas parfaitement claires.

La révocation d’un chef de police est plus facile et plus directe. Étant donné que c’est le cabinet qui est directement responsable de la sélection d’un chef de police (sur recommandation du ministre chargé de la police – aujourd’hui le ministre de la Sécurité nationale Itamar Ben Gvir – c’est également le cabinet qui est en mesure de démettre le chef de la police de ses fonctions. Il est possible que la commission consultative indépendante pour les nominations aux postes de haut niveau ait son mot à dire, puisque cette même commission examine le choix du gouvernement avant la nomination, mais il n’est pas certain que la commission ait un rôle formel dans la révocation des chefs de police.

Ce qui relie les procédures de licenciement pour les trois postes est le critère du « caractère raisonnable ». Étant donné que la Haute Cour s’est montrée disposée à utiliser le critère du « caractère raisonnable », les gouvernements ont jusqu’à présent été contraints d’agir avec une extrême prudence lorsqu’ils envisageaient de prendre de telles mesures, sachant qu’elles entraîneraient probablement un réexamen immédiat par les tribunaux.

À l’heure actuelle, si le gouvernement utilise des considérations arbitraires, politiques, étrangères ou autres pour révoquer les chefs des forces de l’ordre israéliennes, la Haute Cour, si elle est saisie, peut réexaminer la décision en utilisant le critère du « caractère raisonnable » et la renverser si elle estime que la décision est préjudiciable à l’intérêt public.

Les opposants au projet de loi de la coalition visant à interdire l’utilisation du critère du « caractère raisonnable » font valoir qu’il s’agit de l’outil le plus puissant dont dispose la Cour pour garantir que le pouvoir du gouvernement sur ces personnalités clés n’est pas utilisé de manière abusive.

Sans le critère du « caractère raisonnable », le licenciement de ces hauts responsables de l’application de la loi pourrait être effectué pour des raisons inappropriées, voire corrompues, afin de promouvoir des objectifs politiques et personnels étroits, tout en rendant l’intervention du tribunal beaucoup plus difficile, ont fait valoir les critiques.

Le chef de la de la police israélienne Kobi Shabtaï, à gauche, et le ministre de la Sécurité nationale Itamar Ben Gvir au siège national de la police israélienne, à Jérusalem, le 20 avril 2023. (Crédit : Oren Ben Hakoon/Flash90)

« S’ils nomment des criminels condamnés à des postes de haut niveau, personne ne pourra les en empêcher », avait déclaré le chef de l’opposition Yaïr Lapid au début du mois. « Ils pourront renvoyer tous les gardiens de l’État de droit, du procureur général jusqu’au bas de l’échelle, et les remplacer par des marionnettes obéissantes et soumises qui ne les empêcheront pas de corrompre le pays. »

Le règlement autorisant le gouvernement à révoquer le procureur général énonce quatre motifs possibles, notamment si le gouvernement et le procureur général ont des désaccords persistants et substantiels qui les empêchent de coopérer.

Ce motif semblerait donner au gouvernement actuel la possibilité de renvoyer la procureure générale Gali Baharav-Miara, même sans l’interdiction d’utiliser le critère du « caractère raisonnable », étant donné qu’elle s’est opposée au gouvernement sur de nombreuses questions, notamment la légalité d’une proposition de loi visant à permettre à Ben Gvir de définir directement la politique de la police à l’égard des manifestants anti-gouvernement.

Le Pr. Barak Medina, de la faculté de droit de l’université hébraïque, estime toutefois que cette clause de « désaccord » est nuancée par le fait que ces désaccords doivent rester dans les limites du raisonnable et des interprétations possibles de la loi en vigueur.

« Si le gouvernement est en désaccord avec le procureur général parce qu’il préfère ignorer le droit existant et ne pas respecter les normes juridiques, il s’agit alors d’un désaccord avec un organe qui veut violer le droit existant », a déclaré Medina.

Renvoyer le procureur général sur une telle base pourrait encore aujourd’hui être considéré comme déraisonnable, mais une fois que la coalition aura adopté son projet de loi interdisant l’utilisation de la norme contre les décisions du gouvernement, la Haute Cour aura du mal à revenir sur une telle décision.

Les opposants au projet de loi de la coalition s’inquiètent ostensiblement du fait que, même si la Haute Cour n’est plus en mesure d’utiliser la clause du « caractère raisonnable » pour protéger les positions de ces hauts fonctionnaires, elle dispose d’autres outils judiciaires.

Mais le constitutionnaliste Guy Lurie, de l’Institut israélien de la démocratie (IDI), souligne que le « caractère raisonnable » a été le seul véritable outil utilisé par la Cour pour examiner les nominations ou les licenciements du gouvernement, parce que cette dernière ne s’engage pas dans un « travail probatoire » où des preuves et des témoignages sont apportés devant elle.

Le Dr. Guy Lurie, chercheur au sein de l’Institut israélien de la démocratie. (Crédit : IDI)

Le recours à d’autres critères, tels que la partialité ou le conflit d’intérêts, est donc plus difficile à justifier puisqu’il serait difficile de les prouver aux juges devant un tribunal et qu’il serait extrêmement difficile de trouver des preuves d’une telle malversation dans le processus décisionnel lui-même.

De même, le déploiement de normes théoriques non encore utilisées, telles que les considérations inappropriées, la mauvaise foi ou l’arbitraire, nécessiterait une Cour activiste prête à défier le législateur en recourant à une nouvelle doctrine.

« À moins que les fonctionnaires de l’État ne soient très négligents, ils ne montreront pas qu’ils ont utilisé des considérations inappropriées ou qu’ils ont eu un conflit d’intérêts. Ils ne sont généralement pas aussi criants », a déclaré Lurie.

Me Zeev Lev, avocat de l’organisation conservatrice Mouvement pour la Gouvernance et la Démocratie, rejette la panique concernant le sort possible des responsables de l’application des lois de l’État si le projet de loi de la coalition est adopté.

« Le ‘caractère raisonnable’ est utilisé contre les décisions légales ; il est conçu pour arrêter uniquement les actions gouvernementales légales », insiste-t-il, car il s’agit d’un « joker » utilisé en dernier recours lorsqu’aucun obstacle juridique ne peut être trouvé à une décision ou à une nomination.

Et comme le procureur général est un personnage clé de toute coalition gouvernementale, qui conseille le gouvernement sur la légalité de ses actions et de sa législation, et qui représente le gouvernement dans les procédures judiciaires engagées contre lui, il est essentiel que les deux puissent coopérer efficacement, et que le gouvernement ait le contrôle de la personne qui occupe le poste.

« Le procureur général étant nommé par le gouvernement, toutes les protections du droit administratif ne s’appliquent pas à lui. On ne peut pas dire que son licenciement serait illégal en raison d’un manque d’autorité ou d’un conflit d’intérêts, car ces protections ne s’appliquent pas aux personnes nommées par le gouvernement », affirme Me Lev.

« Si le processus de licenciement est mené conformément à la loi et aux procédures appropriées, le tribunal n’a aucune raison d’empêcher le gouvernement de le faire », a-t-il poursuivi, affirmant que le critère du « caractère raisonnable » permettait donc une ingérence indue du tribunal dans la dotation en personnel d’un poste gouvernemental clé.

Me Zeev Lev, conseiller juridique du Mouvement pour la Gouvernance et la Démocratie. (Crédit : Lior Yado)

« Gali Baharav-Miara a été nommée par l’ancien ministre de la Justice Gideon Saar, un ennemi politique de l’actuel Premier ministre », a fait remarquer Me Lev, insistant sur le fait qu’il était déraisonnable pour le gouvernement actuel de devoir travailler avec une procureure générale choisie sous une administration précédente.

Me Lev a également rejeté l’idée que le « caractère raisonnable » est nécessaire pour protéger le poste de chef de la police, insistant sur le fait que le ministre de la Sécurité intérieure, en tant que fonctionnaire élu et représentant du gouvernement élu, devrait être en mesure de déterminer qui remplit un rôle aussi important.

« Si vous n’êtes pas d’accord avec son processus de prise de décision, ne votez pas pour lui lors des élections », a déclaré Me Lev.

Il a reconnu qu’une telle position pourrait permettre la nomination de fonctionnaires inappropriés à des postes clés, mais il a affirmé qu’il s’agissait d’une situation qui, dans la plupart des cas, serait tempérée par le contrôle exercé par l’ensemble du gouvernement sur les actions d’un ministre.

Il a ajouté que ce prix valait la peine d’être payé lorsqu’on le compare au « chaos total causé par l’utilisation du ‘caractère raisonnable’, qui permet une ingérence interminable de la Cour dans la politique du gouvernement ».

Suzie Navot, spécialiste du droit constitutionnel et vice-présidente de l’IDI libéral, n’est pas du tout d’accord avec ce sentiment et affirme que les démocraties dites illibérales, dont les normes démocratiques se sont dégradées ces dernières années, ont adopté des tactiques similaires à celles qui seraient permises par la législation de la coalition sur le « caractère raisonnable ».

« Si vous regardez dans le monde entier, les populistes s’emparent d’institutions clés en remplaçant les personnes au sommet par celles qui sont loyales au nouveau régime. C’est exactement ce que fait le gouvernement actuel », a affirmé Navot.

Abordant la question de l’embauche et du licenciement du chef de police, la professeure a insisté sur le fait que l’attribution du poste ne devrait pas être entièrement laissée à la discrétion du ministre simplement parce qu’il a été élu, arguant que les forces de police n’appartiennent pas aux électeurs de ce ministre mais plutôt à l’ensemble de la population.

Suzie Navot, vice-présidente de l’Institut israélien de la démocratie, à l’IDI, en décembre 2022. (Crédit : Michal Fattal/IDI)

« La police n’est pas la police du gouvernement ; si c’était le cas, ce serait la fin de la démocratie. Nous n’avons qu’une seule force de police et elle s’adresse aussi bien à ceux qui ont voté pour le gouvernement qu’à ceux qui ne l’ont pas fait. Le gouvernement est un administrateur public ; il n’agit pas seulement pour ceux qui ont voté pour lui, il est donc obligé d’agir dans l’intérêt du public, et non dans celui du gouvernement », a déclaré Navot.

« La prise en charge de la fonction publique est ce qui se passe dans des pays comme la Pologne et la Hongrie où la démocratie a été érodée et où le citoyen n’a nulle part où se tourner. »

Elle a déclaré que des changements dans l’utilisation de la doctrine du « caractère raisonnable » pourraient être envisagés, mais uniquement dans le cadre d’un programme holistique de changement constitutionnel, réalisé de manière à inscrire le nouveau cadre dans la loi afin qu’il ne puisse pas être facilement annulé.

« Nous pourrions trouver un compromis raisonnable maintenant, mais en octobre, le gouvernement commencerait à discuter de la manière de modifier la composition de la commission de sélection des juges et les règles de sélection du président de la Cour suprême, et nous devrions faire un compromis sur ce point, et c’est ainsi que les démocraties meurent, lentement et morceau par morceau », a-t-elle déclaré.

« Je veux d’abord ancrer les règles du jeu, de sorte que ni ce gouvernement ni le suivant ne puisse les modifier facilement, car je ne veux pas que mes droits dépendent de la bonne volonté d’un gouvernement, qu’il soit de droite ou de gauche. »

À LIRE – Suzie Navot : « les démocraties ne meurent pas du jour au lendemain »

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