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L’accord de coalition piège la Knesset. Les juges vont-ils intervenir ?
La Cour suprême d'Israël examine six requêtes contre l'accord d'urgence Netanyahu-Gantz, dont beaucoup de clauses portent atteinte aux lois fondamentales d'Israël
Haviv Rettig Gur est l'analyste du Times of Israël
La 23e Knesset a commencé à légiférer jeudi sur les nombreux amendements alambiqués aux Lois fondamentales constitutionnelles d’Israël exigés par l’accord de coalition signé lundi entre le Likud et Kakhol lavan.
Les modifications sont nombreuses. Parmi celles-ci, (soyez patient) : l’établissement d’un nouveau type de gouvernement « d’alternance » composé d’un Premier ministre et d’un Premier ministre « suppléant » ; la création d’une nouvelle forme de gouvernement exécutif « d’urgence » ayant le pouvoir de geler toute législation non liée à la crise du coronavirus ou approuvée par les deux Premiers ministres (actuel et futur) ; la fixation de la durée de vie actuelle de la Knesset à 36 mois et la fixation d’une date pour les prochaines élections ; et l’adoption de la loi dite de contournement de la « loi norvégienne » qui permet à certains des 52 ministres et vice-ministres du nouveau gouvernement (près de la moitié du Parlement) de démissionner temporairement de leur poste à la Knesset pour laisser entrer de nouveaux députés au Parlement à leur place – mais pas selon l’ordre initial de leur liste, afin de ne pas augmenter par inadvertance la taille des factions Yesh Atid et Telem.
Étourdi ? Ce n’est pas tout. L’article 13C de l’accord prévoit la modification d’une loi fondamentale pour permettre la nomination de deux vice-ministres dans un seul ministère, de sorte qu’il y aura de la place pour les 16 députés approuvés par l’accord ; un autre projet de loi gèle les nominations de haut niveau dans la fonction publique, y compris celle du procureur de l’État, pendant les six mois de la période « d’urgence » du nouveau gouvernement.
La liste ci-dessus n’est pas exhaustive, mais elle suffit à donner une idée de la complexité labyrinthique et des extraordinaires innovations du nouvel accord. Rien de comparable à ce qui n’est jamais sorti d’une négociation de coalition israélienne.
Il n’est pas surprenant que les changements proposés soulèvent une foule de problèmes juridiques et éthiques. Des modifications fondamentales sont apportées à l’ordre constitutionnel d’Israël sans qu’il y ait un débat significatif sur leur signification. Elles ne viennent que pour servir ce moment politique, beaucoup d’entre elles étant explicitement conçues pour permettre à Benjamin Netanyahu d’éviter d’être évincé à cause de son procès pour corruption, même s’il est condamné.
L’accord a été vivement critiqué par certains milieux, mais surtout par le grand public. Épuisés et isolés respectivement par 18 mois d’élections consécutives et par la pandémie de coronavirus, de nombreux Israéliens sont simplement heureux que l’impasse politique soit apparemment terminée.
Mais les défenseurs de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption ne sont pas aussi soulagés. Des plaintes contre l’accord ont été déposées dans tous les organes juridiques imaginables, de la Cour suprême de justice au bureau du procureur général en passant par le bureau du conseiller juridique de la Knesset.
Comme l’a déclaré l’ancien juge de la Cour suprême Elyakim Rubinstein à la radio israélienne jeudi matin, reflétant l’opinion de nombreux critiques, « l’accord de coalition est choquant pour un juriste, car il contient tant de monstruosités juridiques. Quelqu’un qui respecte le concept des lois fondamentales, qui voit en elles un texte constitutionnel, ne peut pas aimer cela. »
« Les [lois fondamentales] sont piétinées comme s’il s’agissait d’un règlement sur les eaux usées de la municipalité de Raanana ».
La plupart des plaintes déposées ont peu de chances de déclencher une intervention judiciaire, même si les préoccupations des groupes de défense sont valables et méritent d’être prises en considération par le public.
Pourtant, la cour pourrait bien décider d’intervenir sur l’accord de coalition en réponse à l’une des six requêtes dont elle est actuellement saisie.
Une requête proteste contre le fait que la Knesset « abuse de son autorité pour modifier les lois fondamentales afin de changer la structure du régime ».
En d’autres termes, cette requête accuse essentiellement, qu’il est demandé à la Knesset de modifier l’ordre constitutionnel d’Israël – en gelant le pouvoir du Parlement de légiférer, par exemple – d’une manière qui fait d’Israël quelque chose de moins qu’une démocratie qui fonctionne.
Mais une enquête menée auprès d’experts juridiques, tant conservateurs que libéraux, met le doigt sur deux plaintes concernant l’accord de coalition qui devraient être suivies de plus près – et qui révèlent beaucoup sur la psyché politique israélienne.
Séparation des pouvoirs
Une des principales plaintes : l’accord viole le principe de la séparation des pouvoirs en subordonnant les pouvoirs et les responsabilités de la Knesset aux besoins du gouvernement.
Par exemple, l’accord de coalition stipule à l’article 8 que si Netanyahu est disqualifié par la Cour suprême pour exercer les fonctions de Premier ministre au cours des six premiers mois de la durée de vie de la coalition, la Knesset sera dissoute et de nouvelles élections seront convoquées.
Certains juristes ont averti que ce passage viole le principe de la séparation des pouvoirs, puisqu’il déclenche la dissolution du Parlement en cas de décision judiciaire contre le chef du pouvoir exécutif. Certains ont même décrit la clause comme une sorte de « menace » adressée à la Cour si elle venait à disqualifier un Premier ministre mis en accusation.
La plainte est fondée. L’accord tente de faire exactement cela : avertir le tribunal que toute disqualification de Netanyahu aura des conséquences désastreuses pour le pays dans son ensemble.
Mais, ce qui est frustrant pour ses détracteurs, le texte de l’accord évite soigneusement et adroitement tout ce qui pourrait donner à la Cour suprême un motif d’intervention facile. Il a été rédigé par des avocats qui se sont consacrés qu’à cela, notamment le député Yariv Levin du Likud, un négociateur principal de l’accord qui est également un ancien chef adjoint de l’Association du Barreau israélien et l’un des plus éminents partisans conservateurs de la limitation de l’activité des juges dans le pays.
Ainsi, l’article 8 n’ordonne pas réellement à la Knesset de se dissoudre. Il dit simplement que si Gantz ou Netanyahu sont « empêchés » de quelque manière que ce soit de servir en tant que Premier ministre ou Premier ministre suppléant – aucune mention n’est faite de quelque tribunal que ce soit – alors ils « agiront conjointement pour amener la Knesset à la dissolution ».
Le texte se résume à guère plus que deux hommes politiques s’engageant l’un envers l’autre à prendre des mesures politiques tout à fait légitimes si l’un ou l’autre se trouve dans l’incapacité d’occuper le poste qui lui a été promis dans l’accord. Où est le mal (juridique) dans tout cela ?
Une autre mesure consiste en une modification de la loi fondamentale : La Knesset, tente de garantir le maintien du gel législatif. Elle le fait en portant à 75 le nombre de députés nécessaires pour faire passer les lois non approuvées par Netanyahu et Gantz.
Je le répète, la Knesset ne pourra plus légiférer contre la volonté des deux Premiers ministres à moins de devoir obtenir le soutien de 75 des 120 députés pour ce faire.
Il s’agit de changements fondamentaux dans les relations entre le gouvernement, le Parlement et les tribunaux, et ils interviennent sans grand contrôle public.
Juges vs. parlementaires
Mais le problème juridique le plus important – susceptible d’entraîner l’intervention de la Cour – de l’accord n’est peut-être pas l’affaiblissement de la Knesset, mais la prise de contrôle par la coalition de la commission des nominations des juges.
Dans leur accord, Netanyahu et Gantz ont défié une tradition de longue date selon laquelle la Knesset est censée nommer un représentant de l’opposition au sein de la commission qui sélectionne les juges israéliens. Ce défi est mentionné dans plusieurs des plaintes déposées devant la Cour suprême, dont une par les anciens partenaires de Gantz, les partis Yesh Atid et Telem.
En vertu d’une loi de 2002, la commission qui nomme les juges israéliens est composée de neuf membres : trois juges de la Cour suprême, deux représentants des avocats du pays (choisis par le barreau israélien), deux représentants du gouvernement (le ministre de la Justice et un autre ministre du gouvernement), et deux représentants de la Knesset (traditionnellement un de la coalition et un de l’opposition).
La loi stipule que sept votes sont nécessaires pour choisir un juge de la Cour suprême. Autrement dit, toute personne détenant trois sièges ou plus au sein de la commission a un droit de veto sur les nominations à la Cour suprême : cela inclut la Cour suprême elle-même, qui dispose d’une délégation de trois membres qui n’a jamais divisé ses voix. Cela inclut également le gouvernement, dont les deux ministres du cabinet plus un député de la coalition lui donnent un pouvoir de veto similaire.
Mais le nouvel accord de coalition avec Kakhol lavan bouleverse cette tension soigneusement construite. Avec Avi Nissenkorn, le nouveau ministre de la Justice de Kakhol lavan, qui doit prendre la présidence de la commission, l’un des trois représentants du gouvernement ne votera pas pour les juges conservateurs. La droite perdrait ainsi son droit de veto sur les nouvelles nominations.
Ce fait a conduit à une rébellion de la droite au début de ce mois contre l’accord de coalition – et a été l’une des raisons du retard de deux semaines dans la conclusion de l’accord, Netanyahu et Gantz ayant trouvé un compromis.
Le compromis est élégant et révélateur : le député Avi Hauser de Derekh Eretz, un conservateur et ancien secrétaire de cabinet de Netanyahu qui fait maintenant partie du bloc de Gantz et est considéré comme un modéré sur la réforme judiciaire, prendrait la place traditionnellement réservée à un député de l’opposition.
Netanyahu a revendiqué la victoire pour avoir réussi à conserver une délégation conservatrice qui détient un droit de veto au sein de la commission ; Gantz a revendiqué la victoire pour avoir refusé au bloc du Likud une mainmise sur le processus de sélection des juges.
Et les groupes de surveillance libéraux ont été ravis de constater qu’ils avaient enfin une action en justice contre l’accord qui avait une chance raisonnable de succès.
« Tradition constitutionnelle »
En 2017, les juges de la Cour suprême Neal Hendel, Uzi Vogelman et Yitzhak Amit ont rendu le premier jugement de la Cour sur une question délicate : Existe-t-il une « tradition constitutionnelle » contraignante selon laquelle l’un des deux représentants de la Knesset au sein de la commission des nominations des juges doit être issu de l’opposition ?
L’affaire a été portée devant le tribunal après que le député Robert Ilatov du parti Yisrael Beytenu, nommé pour la première fois député de l’opposition en 2015, lorsque son parti siégeait dans l’opposition, a refusé de renoncer à son poste après l’entrée de son parti au gouvernement en 2016.
Dans la décision, rédigée par Hendel, le tribunal a fait deux choses distinctes : Premièrement, elle a rejeté la requête pour des raisons techniques, car elle a été introduite bien après qu’Ilatov fut devenu un député de la coalition.
Il a ensuite fait valoir, sur 31 pages densément rédigées, que même si la cour n’exerçait pas son droit de déclarer la représentation de l’opposition au sein de la commission comme une « tradition constitutionnelle » contraignante, elle était en droit de le faire à l’avenir. L’argument de la plainte était fondé, même s’il a été présenté trop tard pour qu’il y soit donné suite, a déclaré la Cour à personne en particulier à l’époque, mais pour la postérité.
Ce n’est pas négligeable : c’est la déclaration d’intention de la Cour elle-même. « Si la Knesset décidait, lors de la prochaine élection de la commission des nominations des juges, de ne pas nommer un représentant des factions de l’opposition, elle serait confrontée à un sérieux obstacle juridique », peut-on lire dans la décision. Il s’agissait d’un avertissement.
Avance rapide sur l’accord de coalition 2020 : Si l’insistance d’Ilatov à rester au sein de la commission par inertie politique a incité la cour à une réflexion aussi sympathique sur l’importance d’un vote de l’opposition au sein de la commission, alors la cour pourrait bien agir agressivement dans le cas beaucoup plus flagrant produit par Gantz et Netanyahu, qui, avec une malice préméditée, ont accepté explicitement d’exclure l’opposition pour de simples raisons de convenance politique.
« Ce qui se passe aujourd’hui est beaucoup plus grave » que l’affaire Ilatov, affirme Gil Bringer, professeur de droit au collège universitaire d’Ono et vétéran grisonnant des guerres de la culture juridique d’Israël en tant qu’ancien coordinateur de la commission de la législation pour HaBayit HaYehudi du cabinet de l’ancienne ministre de la Justice Ayelet Shaked.
Il soutient néanmoins que le tribunal ne devrait pas annuler la nomination de Hauser pour une série de raisons.
Par exemple, il note que la représentation de la Knesset au sein de la commission a été trop changeante pour être considérée comme une « tradition constitutionnelle ». De 2009 à 2013, David Rotem d’Yisrael Beytenu était le représentant de la coalition et le député Uri Ariel de l’Union nationale était celui de l’opposition, mais la division ne signifiait pas grand chose car tous deux étaient des critiques conservateurs de la Cour. De 2013 à 2015, les représentants étaient Isaac Herzog du Parti travailliste et Itzik Cohen du parti Shas – tous deux de l’opposition. Et de 2015 à 2019, Nurit Koren du Likud a représenté la coalition et Ilatov d’Yisrael Beytenu a commencé en tant que député de l’opposition mais a passé la majeure partie de son mandat dans la coalition.
C’est-à-dire qu’au cours des 11 dernières années, moins de la moitié du temps a vu la formule d’une opposition et d’une coalition maintenue par les députés. Ce n’est pas vraiment une « tradition », note Bringer.
Mais indépendamment de ce qu’il pense que la cour « devrait » faire, M. Bringer est d’accord avec les plaignants libéraux et les autres experts juridiques pour dire que si la cour invalide quelque chose, ce sera probablement la nomination de M. Hauser qui sera visée.
Une Knesset affaiblie
En fin de compte, si la nomination de Hauser peut susciter une colère des juges et est largement considérée comme la question la plus probable sur laquelle se jouera la prochaine bataille entre libéraux et conservateurs, c’est la soumission de la Knesset à l’accord de coalition qui pourrait avoir l’effet à long-terme le plus profond sur la vie publique israélienne.
L’ordre démocratique d’Israël est fondé sur un principe qui semble ouvertement menacé par le nouvel accord : l’exigence que le gouvernement ait la confiance de la Knesset.
Netanyahu et Gantz se sont désignés comme le goulot d’étranglement pour toute la législation sur chaque question
L’accord affaiblit la Knesset de manière à la fois subtile et évidente, à court et à long-terme. La demande de Gantz de faire approuver son poste de Premier ministre dans le mois à venir, même s’il ne commence que dans 18 mois, enferme la Knesset dans une rotation de 36 mois pendant laquelle ni Netanyahu ni Gantz n’ont vraiment besoin de solliciter son soutien.
Les votes de défiance sont vidés de leur sens par la disposition selon laquelle ni Gantz ni Netanyahu ne peuvent se présenter au poste de Premier ministre si l’un des deux est renversé par une motion de défiance.
D’énormes majorités sont nécessaires pour surmonter un veto législatif de Gantz ou de Netanyahu pendant la « période d’urgence » de six mois – et cette période d’urgence, selon les projets de loi proposés, pourrait être prolongée indéfiniment. La seule chose requise pour la prolonger est l’accord conjoint de Gantz et de Netanyahu pour le faire. Comme les groupes écologistes s’en sont déjà plaints dans des articles de presse en hébreu, cela signifie que deux personnes se sont désignées comme le goulot d’étranglement pour toute la législation sur chaque question.
La Knesset perd le pouvoir de destituer un Premier ministre, perd le pouvoir financier puisqu’elle ne peut plus soutenir le budget de l’État – elle perd même le pouvoir de légiférer.
Comme les deux hommes sont tenus, en vertu de l’accord, de soutenir le budget, aucun marchandage sérieux qui bloque le budget ne peut avoir lieu au cours des trois prochaines années.
En d’autres termes, dans leur tentative de s’assurer que l’autre ne puisse pas se retirer prématurément de leur accord, Gantz et Netanyahu ont construit une camisole de force soigneusement planifiée pour l’ensemble de l’édifice de la vie politique israélienne.
La Knesset, piégée par cette camisole de force, perd le pouvoir de destituer un Premier ministre, perd le pouvoir financier puisqu’elle ne peut plus bloquer le budget de l’État – elle perd même le pouvoir de légiférer elle-même.
L’accord ne ressemble à rien de ce qu’Israël a vu auparavant. Cela a déjà été dit. Mais il est étrange non seulement parce qu’il piège la Knesset dans un étranglement sans précédent ; il est étrange, aussi, car il n’y a aucune mention sérieuse d’une vision pour le pays ou d’engagements politiques mis à part la promesse d’annexion faite à Netanyahu.
Cela marque un rétrécissement de l’autorité des ministères, du débat et des négociations parlementaires, de l’ordre constitutionnel lui-même, et ce pour une raison : il s’agit d’une protection de chacun des deux Premiers ministres contre leur méfiance absolue réciproque.
