Le plan d’annexion d’Israël contredit ses positions passées
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Analyse

Le plan d’annexion d’Israël contredit ses positions passées

Begin voulait laisser la question ouverte ; Oslo a interdit aux deux parties de modifier le statut du territoire. Qu'est-ce qui justifie aujourd'hui le changement et est-ce légal ?

Raphael Ahren

Raphael Ahren est le correspondant diplomatique du Times of Israël

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu, à droite, salue les élèves brandissant des drapeaux israéliens lors d'une cérémonie organisée lors de la rentrée scolaire dans l'implantation d'Elkana, en Cisjordanie, le 1er septembre 2019. (Crédit : Amir Cohen/Pool via AP)
Le Premier ministre Benjamin Netanyahu, à droite, salue les élèves brandissant des drapeaux israéliens lors d'une cérémonie organisée lors de la rentrée scolaire dans l'implantation d'Elkana, en Cisjordanie, le 1er septembre 2019. (Crédit : Amir Cohen/Pool via AP)

Le peuple juif a un lien religieux et historique indéniable avec la Terre d’Israël. Mais l’État d’Israël peut-il revendiquer un droit légal à appliquer unilatéralement sa souveraineté à certaines zones de la Cisjordanie, comme le Premier ministre Benjamin Netanyahu s’est engagé à le faire à partir du 1er juillet ?

« Depuis que Moïse a conduit le peuple d’Israël hors d’Égypte, à travers le désert du Sinaï et vers la Terre d’Israël, retournant sur la terre que Dieu avait promise à Abraham, les Juifs ont vécu et exercé leur souveraineté en Terre promise », a déclaré mercredi au Conseil de sécurité de l’ONU Danny Danon, ambassadeur d’Israël auprès des Nations unies.

« Même lorsque les Romains ont détruit le Second Temple en 70 de notre ère et que les Juifs ont été exilés de chez eux, les communautés juives ont survécu, à Jérusalem et ailleurs dans notre patrie », a-t-il ajouté, dans le but de justifier l’annexion peut-être imminente d’Israël.

Les Juifs vivent sans aucun doute en Terre sainte depuis des millénaires, mais l’État moderne d’Israël n’a jamais réalisé ses revendications souveraines, telles que comprises par le droit international, sur toute la région, de la Méditerranée au Jourdain.

Une insistance historique sur les négociations

Israël est devenu un pays souverain en mai 1948 et a été admis aux Nations unies comme État membre un an plus tard. Ses frontières officieuses ont été délimitées par les lignes d’armistice de 1949 – ce que l’on appelle aujourd’hui la Ligne verte.

Vue sur le quartier de Ramot à Jérusalem, dont une large partie se trouve sur la Ligne verte. (Crédit : Yonatan Sindel / Flash90)

Dans son accord d’armistice signé avec la Jordanie en avril 1949, Israël a souligné qu’il ne renonçait à aucune revendication territoriale future qu’il pourrait avoir. Le pays n’a néanmoins pas exercé sa souveraineté sur le moindre territoire au-delà de la Ligne verte jusqu’en 1967, lorsqu’il a capturé et incorporé à son territoire Jérusalem-Est. En 1981, la Knesset a adopté une loi appliquant la législation, la juridiction et l’administration israéliennes sur le plateau du Golan, une mesure largement comprise comme un acte d’acquisition de la souveraineté.

Cependant, pendant des décennies, les gouvernements israéliens successifs ont fait valoir que le reste de la Cisjordanie, conquis lors d’une guerre défensive, était un territoire sur lequel la souveraineté était contestée ou indéterminée, et que la dernière puissance qui détenait légitimement la souveraineté sur la zone était l’Empire ottoman.

Jusqu’aux années 1990, Jérusalem a simplement estimé que la Cisjordanie n’était pas sous souveraineté et a simplement laissé les revendications territoriales concurrentes sans réponse.

« Israël maintient son droit et sa revendication de souveraineté sur la Judée, la Samarie et le district de Gaza. Sachant que d’autres revendications existent, il propose, dans l’intérêt de l’accord de paix, de laisser ouverte la question de la souveraineté dans ces zones », écrivait le plan d’autonomie du Premier ministre Menachem Begin en 1977.

Plus récemment et jusqu’à nos jours, Israël – tout en maintenant officiellement sa prétention juridique – affirmait que le statut final de la Cisjordanie devait être déterminé dans des négociations futures.

« Aucune des deux parties ne prendra l’initiative ni ne prendra de mesure susceptible de modifier le statut de la Cisjordanie et de la bande de Gaza avant que des négociations n’aient défini le statut permanent », indique l’article 31, paragraphe 7, des accords d’Oslo de 1995.

Rabin et Arafat signent des cartes avant la cérémonie de signature d’Oslo II à la Maison Blanche, sous les regards du président américain Bill Clinton, de l’Égyptien Hosni Moubarak et du roi Hussein de Jordanie, le 28 septembre 1995. (Crédit : GPO)

Telle a été la position de Jérusalem au fil des ans.

Le gouvernement a continué à considérer sa présence sur le territoire comme belligérante, malgré que les responsables aient renoncé à ce terme. Bien qu’il y ait eu un désaccord véhément sur la question de savoir si Israël était ou non autorisé à construire des implantations en Cisjordanie, il ne faisait guère de doute que, légalement, le statu quo était considéré comme temporaire et ne pouvait être modifié que par un accord entre les parties.

En janvier 2017, Jérusalem a rejeté la Conférence pour la paix au Proche-Orient, organisée à Paris, qui visait à galvaniser le soutien aux paramètres internationalement acceptés d’un traité de paix israélo-palestinien. Israël avait ainsi considéré l’évènement comme une « tentative de contourner la voie des négociations directes entre les parties ».

Plus tard la même année, le ministère des Affaires étrangères israélien a, dans des documents et brochures concernant notamment le conflit israélo-palestinien, de nouveau souligné sa position selon laquelle les revendications concurrentes sur la Cisjordanie devaient être résolues lors de pourparlers de paix.

Les accords signés entre Israël et les Palestiniens « ont expressément prévu que la question des implantations [en Cisjordanie] était réservée aux négociations sur le statut permanent, reflétant la compréhension des deux parties que cette question ne pouvait être résolue que parallèlement à d’autres questions relatives au statut permanent, telles que les frontières et la sécurité », lit-on dans un document du service d’information du ministère au sujet des implantations.

L’interdiction exprimée dans les accords d’Oslo de modifier unilatéralement le statut des territoires « a été convenue afin d’empêcher l’une ou l’autre partie de prendre des mesures visant à modifier le statut juridique de ce territoire (par exemple par annexion ou déclaration unilatérale de la qualité d’État), en attendant une décision permanente à l’issue de négociations sur le statut », écrit le document présentant la position officielle du ministère des Affaires étrangères.

Tzipi Hotovely, vice-ministre des Affaires étrangères, lors d’une cérémonie dans l’implantation de Kfar Etzion, en Cisjordanie, le 7 juin 2017. (Crédit : Gershon Elinson/Flash90)

De façon ironique, peut-être, ces documents avaient été commandés par la vice-ministre des Affaires étrangères de l’époque, Tzipi Hotovely – actuelle ministre des Affaires des implantations et depuis longtemps ardente défenseur de l’annexion unilatérale.

En décembre 2019 – trois mois après que Netanyahu a annoncé pour la première fois son intention d’annexer unilatéralement la vallée du Jourdain – le procureur général Avichai Mandelblit a réitéré que « la souveraineté sur la Cisjordanie et la bande de Gaza est actuellement en suspens [c’est-à-dire un territoire sur lequel les revendications de souveraineté doivent encore être déterminées], les accords israélo-palestiniens actuels énumérant explicitement la question des ‘frontières’ parmi les points à régler par le biais de négociations bilatérales sur le statut permanent ».

Alors, qu’est-ce qui a changé ?

Quelle explication le gouvernement de Netanyahu a-t-il fourni pour sa soudaine volte-face ? Qu’est-ce qui a changé, permettant à Jérusalem de violer sa propre position, qui dit que le différend territorial avec Ramallah doit être résolu dans des pourparlers bilatéraux et ne peut être déterminé par une volonté unilatérale d’une quelconque partie ?

La réponse ne se trouve pas là dans le droit international ni dans les derniers développements régionaux, mais plutôt dans le calendrier politique américain. Le président américain Donald Trump a donné son feu vert, du moins en principe, à l’annexion israélienne, et Netanyahu est conscient que ce feu deviendra rouge si un démocrate s’empare de la Maison Blanche en novembre.

« Nous sommes face à une opportunité historique d’appliquer la souveraineté dans les régions de Judée-Samarie », a déclaré le Premier ministre au début du mois.

Le premier ministre Benjamin Netanyahu, (à gauche), l’ambassadeur américain en Israël David Friedman (au centre) et le ministre du Tourisme Yariv Levin lors d’une réunion pour discuter de l’extension de la cartographie de la souveraineté israélienne à des zones de la Cisjordanie, dans l’implantation d’Ariel, le 24 février 2020. (Crédit : David Azagury/Ambassade des Etats-Unis à Jérusalem)

Certes, il existe également des arguments juridiques en faveur d’une annexion immédiate. Les partisans de l’annexion soutiennent qu’Israël revendique depuis longtemps le territoire et, qu’après avoir épuisé de nombreux efforts pour parvenir à un accord avec les Palestiniens, réalise enfin ses droits.

« Israël régit déjà le territoire en question, comme il l’a fait depuis 1967 », a écrit cette semaine Eugene Kontorovich, directeur du Centre pour le Moyen-Orient et le droit international à l’université George Mason, dans le Wall Street Journal.

« Mais jusqu’alors, Israël n’y a pas pleinement appliqué ses lois nationales, laissant le territoire sous administration militaire. Israël attendait des États arabes qu’ils cherchent la paix après la guerre des Six Jours, et était prêt à céder une partie des terres. Il était inutile d’appliquer à la hâte la loi israélienne à un territoire qui aurait pu ne pas rester israélien après un accord de paix. »

Alors que l’occupation israélienne de la Cisjordanie était censée être temporaire, les Palestiniens ont rejeté diverses ouvertures israéliennes qui auraient conduit à la création d’un État palestinien. Pendant ce temps, près d’un demi-million d’Israéliens ont construit des implantations en Cisjordanie, où ils sont « toujours soumis à une mosaïque d’étranges règles militaires », selon Kontorovich. « En conséquence, la propriété est régie par une obscure loi foncière ottomane. Le processus d’autorisation pour des projets d’infrastructure est long et pénible. La plupart des réglementations environnementales israéliennes ne s’appliquent pas. »

Par conséquent, a-t-il expliqué, après 53 ans de rejet palestinien, « il est difficile de soutenir que la réglementation de ces communautés doit rester dans le flou jusqu’à ce qu’un éventuel accord de paix soit signé ».

L’application du droit civil israélien aux implantations juives ne doit pas être considérée comme une annexion de terres palestiniennes mais plutôt comme une « reconnaissance attendue depuis longtemps des droits juridiques et moraux d’Israël, une étape qui ne peut plus être différée par le refus palestinien de parvenir à la paix », a-t-il conclu.

Oslo est toujours d’actualité, selon Mandelblit

Il existe également de potentiels arguments permettant de rejeter l’engagement d’Israël au titre des accords d’Oslo à ne pas modifier unilatéralement le statu quo sur aucune des questions relatives au statut final. Israël peut par exemple signaler plusieurs violations de l’accord par l’Autorité palestinienne, principalement ses efforts vers la reconnaissance internationale de la Palestine en tant qu’État souverain.

Mais la violation d’un accord bilatéral par une partie autorise-t-elle l’autre à commettre elle aussi des violations ? Le droit international reconnaît le concept de « contre-mesures », qu’un État peut décider d’adopter si un autre pays viole un traité bilatéral. Une annexion israélienne pourrait-elle s’expliquer comme une « contre-mesure » appropriée face à la demande de reconnaissance de Ramallah ou à d’autres violations palestiniennes
d’Oslo ?

En décembre, la réponse de Mandelblit à cette question semblait être négative.

Le procureur général Avichai Mandelblit s’exprime lors de la 17e conférence annuelle de Jérusalem du groupe « Besheva », le 24 février 2020. (Crédit : Olivier Fitoussi/Flash90)

« Malgré les violations répétées par les Palestiniens, les accords bilatéraux israélo-palestiniens continuent de former le cadre juridique applicable régissant la conduite des parties », a-t-il écrit dans un document avançant que la Cour pénale internationale ne pouvait pas exercer ses compétences pénales sur la Cisjordanie, Jérusalem-Est et Gaza.

« Cela a été reconnu à maintes reprises par les parties, y compris récemment et par écrit, malgré des déclarations politiques isolées contraires de la part de certains responsables palestiniens », a écrit Mandelblit.

Quoi qu’il en soit, une large partie de la communauté internationale considère que l’annexion unilatérale est illégale au regard du droit international, en raison de l’inadmissibilité de l’acquisition d’un territoire par la force, un principe ancré dans la charte des Nations unies. L’argument selon lequel Israël n’est plus lié par les accords qu’il a conclus avec l’Autorité palestinienne dans les années 1990 pèse peu, car une telle démarche serait toujours illégale, avec ou sans Oslo.

Pourtant, le procureur général ne s’opposerait pas nécessairement à l’annexion pour des motifs juridiques, ni même refuserait de la défendre devant les tribunaux, comme certains l’ont suggéré dans la presse israélienne.

Certes, Mandelblit s’est opposé à la loi sur la Régulation, qui visait à légaliser rétroactivement les avant-postes construits sur des terres palestiniennes privées, mais il l’a fait parce qu’il insistait sur le fait qu’une telle législation violait les lois israéliennes sur la propriété.

Une Palestinienne désigne la terre qui appartenait selon elle à sa famille avant qu’Israël n’établisse l’avant-poste d’Amona, en Cisjordanie, en 1996. Novembre 2016. (Crédit : Raphael Ahren/Times of Israël)

Qu’il rejette ou non l’annexion est une question plus compliquée. Bien qu’une telle mesure soit largement considérée comme une violation du droit international, il n’est pas déterminé si elle viole ou non le droit israélien – ce qui serait la question qui importerait devant les tribunaux israéliens.

Le procureur général pourrait plaider en faveur de la légalité de l’annexion, ou il pourrait faire valoir qu’elle viole le droit international coutumier, dont les principes sont acceptés par le droit israélien. Cependant, cet obstacle pourrait être surmonté si l’annexion était avancée par une législation spécifique, car les lois nationales l’emporteraient sur les obligations juridiques internationales d’Israël.

Néanmoins, les troubles légaux dans lesquels Israël se retrouverait si Netanyahu poursuivait son plan d’annexion semblent évidents, d’autant plus que ce projet contredirait les positions antérieures d’Israël, et ce sans aucune explication juridiquement valable. De nombreuses questions – sur la façon dont Israël justifierait cette décision, et quelles implications juridiques cela aurait au niveau national et international – restent sans réponse. Et la date cible de Netanyahu n’est plus qu’à quelques jours.

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