Pourquoi les bellicistes sont réticents à la loi sur la déclaration de guerre ?

Les opposants aux projets de loi controversés de la Knesset ont longtemps dénoncé l’érosion de la démocratie israélienne, des préoccupations qui ont souvent été rejetées par la droite comme étant les pleurnicheries naïves des opposants de gauche. Mais même les politiciens et les analystes de bonne foi de droite disent que la loi adoptée récemment en douceur qui accorde au Premier ministre et au ministre de la Défense le pouvoir de se lancer dans la guerre place trop de pouvoir entre les mains d’un trop petit nombre de personnes.

Étant donné que le Premier ministre peut également être ministre de la Défense, la nouvelle loi pourrait en fait placer le droit d’entrer en conflit à grande échelle entre les mains d’une seule personne, une proposition qui incite certains opposants à évoquer une dérive vers la dictature.

Alors, pourquoi le projet de loi ne fait-t-il pas scandale ? Pourquoi n’a-t-il pas, au moment de la rédaction du présent rapport, fait l’objet d’un appel devant la Cour suprême ? L’une des réponses est que la nouvelle législation a des arguments puissants en sa faveur. Une autre raison est que certains membres de la coalition au pouvoir sont tellement mal à l’aise avec la portée de la loi que le Cabinet est en train de la reconsidérer.

Le ministre du Tourisme Yariv Levin a demandé que la loi soit précisée avant que le procureur général Avichai Mandelblit ne soit contraint de recommander qu’elle soit annulée par la Cour suprême parce qu’elle sera jugée anticonstitutionnelle.

Selon des informations parues dans la presse israélienne, le cabinet s’est rendu compte que la version adoptée était trop extrême et certains membres sont maintenant désireux de reformuler le texte de la loi.

Dans l’état actuel de la loi, dans des « circonstances extrêmes », le Premier ministre et le ministre de la Défense peuvent seuls déclarer la guerre ou autoriser des opérations militaires qui conduiront vraisemblablement à la guerre.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu, (au centre), est informé de l’escalade à la frontière nord avec Gadi Eizenkot (G), chef d’état-major de l’armée israélienne, et le ministre de la Défense Avigdor Liberman (D), le 10 février 2018. (Crédit : Ariel Hermoni / Ministère de la Défense)

La loi ne spécifie pas précisément quelles peuvent être ces circonstances, ou qui les déterminera, se contentant de dire qu’elles s’appliqueront « si la situation est requise en raison du caractère urgent ».

Jusqu’à ce mois-ci, le cabinet au complet était nécessaire pour déclarer officiellement la guerre. Dans le but de rationaliser ce processus délicat – presque tout le monde convient qu’un forum de plus de 20 ministres est trop lourd – l’idée initiale était de transférer cette autorité de poids à la Commission des Affaires de sécurité intérieure, plus petit et moins lourd.

Plus connu sous le nom de cabinet de sécurité, ce forum top secret réunit au moins sept membres ; il compte actuellement 10 membres permanents et un observateur (le ministre de l’Energie Yuval Steinitz).

Les chefs de l’opposition ont, sans surprise, condamné la loi après son adoption, arguant qu’elle marquait le début de la fin de la démocratie israélienne.

« Comprenez-vous à quel point cela est absurde ? Pour toute petite modification des lois ordinaires, nous avons besoin de la majorité de la Knesset, mais pour ça, pour entrer en guerre ? Juste [le ministre de la Défense Avigdor] Lieberman et [le Premier ministre Benjamin] Netanyahu », a déclaré le chef du parti travailliste Avi Gabbay.

L’ancien ministre de la Défense Moshe Yaalon a parlé de « demoktatura », un jeu de mots en hébreu combinant les mots de démocratie et de dictature.

Le chef de Yesh Atid, le député Yair Lapid, a également condamné la nouvelle loi.

Il est quelque peu surprenant de constater que des voix du côté droit du paysage politique ont également exprimé des doutes sur la loi dans son état actuel. Le ministre des Transports et du Renseignement du Likud, Yisrael Katz, par exemple, a déclaré que le fait de permettre à deux personnes de déclarer la guerre n’est « pas bon ».

L’ancien ministre de la Défense Moshe Yaalon, ancien allié de Netanyahu devenu rival, est allé jusqu’à parler de demoktatura, un jeu de mots en hébreu combinant les mots de démocratie et de dictature.

« Le gouvernement est un organisme lourd, mais c’est exactement la raison pour laquelle il y a un cabinet [de sécurité] », a-t-il dit.

“Deux personnes prendront la décision de faire la guerre ? Que se passe-t-il si le Premier ministre est aussi le ministre de la Défense – une seule personne prendra une telle décision ? Nous perdons tous les contrôles et contrepoids démocratiques dans un processus d’Erdoganisation”, a-t-il accusé, se référant au président turc.

Tout a commencé avec les erreurs de l’opération Bordure protectrice

L’idée de réformer la façon dont Israël prend ses décisions en matière de guerre et de paix est née du rapport du contrôleur de l’État sur l’opération Bordure protectrice, la guerre de 50 jours d’Israël avec Gaza à l’été 2014.

Le rapport de Yosef Shapira de février 2017 critiquait Netanyahu, Yaalon et le chef d’état-major de l’armée israélienne Benny Gantz pour ne pas avoir correctement informé le cabinet de sécurité avant le conflit sur le danger des tunnels terroristes du Hamas.

Un tunnel découvert par des soldats de la brigade Nahal dans la bande de Gaza, le 19 juillet 2014. (Crédit : porte-parole de l’armée israélienne/Flash90)

« Les informations générales faites lors des réunions du Cabinet de sécurité ne reflétaient pas la gravité et le développement de la menace d’attaque et des tunnels, tels qu’ils étaient connus du Premier ministre et de la Défense », avait écrit Shapira.

Netanyahu a réagi en chargeant le général de division (à la retraite) Yaakov Amidror, son ancien conseiller en matière de sécurité nationale, d’apporter des propositions sur la façon d’améliorer le processus décisionnel d’Israël en matière de sécurité nationale.

En septembre 2017, le Premier ministre a lancé l’idée de réduire le nombre de personnes nécessaires pour déclarer la guerre.

« Depuis de nombreuses années, je pense que le cadre constitutionnel d’Israël ne lui permet pas de faire face aux défis militaires de l’ère moderne. Le changement qui s’impose est de soumettre les décisions cruciales au Cabinet [de sécurité] », disait-il à l’époque.

« Le changement requis ne peut se produire que grâce à une nouvelle loi », a ajouté le Premier ministre. « C’est ce que nous allons faire. »

Sur la base du rapport d’Amidror, une loi a été préparée, stipulant qu’au lieu de convoquer l’ensemble du gouvernement avant le lancement d’une opération militaire majeure, il suffirait de convoquer une réunion du cabinet de sécurité.

Ce projet initial ne fixait pas le nombre minimum de membres du cabinet de sécurité devant être présents, car on supposait que les ministres de haut rang feraient tout leur possible pour ne pas manquer une réunion urgente convoquée pour discuter de questions très sensibles.

Mais lors d’un récent débat sur le projet de loi au sein de la Commission des affaires étrangères et de la défense de la Knesset, certains députés ont insisté pour ajouter une clause exigeant qu’un quorum minimum de la moitié des membres de la sécurité soit présent si une décision est prise de déclencher la guerre.

Le président du comité, Avi Dichter, a fait valoir que, dans un tel cas, il pourrait être difficile de prendre des décisions rapidement, puisqu’il n’est pas toujours possible de réunir immédiatement un nombre suffisant de ministres.

Par conséquent, lorsque le projet de loi a été soumis à l’assemblée plénière de la Knesset, Dichter, agissant vraisemblablement à la demande de Netanyahu, a ajouté une disposition disant que, dans les « cas extrêmes », seul le Premier ministre, en consultation avec le ministre de la Défense, peut prendre la décision.

La loi sous cette forme a été adoptée le 30 avril, avec 62 votes pour et 41 votes contre.

Il n’est pas rare dans l’histoire israélienne que le Premier ministre agisse simultanément en tant que ministre de la Défense – David Ben Gurion, Levy Eshkol et Yitzhak Rabin l’ont tous fait. Si Netanyahu, qui est également ministre des Affaires étrangères, venait à congédier Liberman et garder le poste pour lui-même, le pouvoir de décider de la guerre et de la paix serait entre ses seules mains en l’état actuel de la législation.

Même Amidror, qui est aujourd’hui chercheur principal à l’Institut d’études stratégiques de Jérusalem, est profondément en désaccord avec la loi dans sa version actuelle.

Le Premier ministre Netanyahu avec son ancien conseiller à la sécurité nationale Yaakov Amidror et le secrétaire du cabinet (en arrière-plan) Avichai Mandelblit au cabinet du Premier ministre à Jérusalem le 3 novembre 2013. (Miriam Alster/FLASH90)

« La première version, qui permettait au cabinet de sécurité de décider de déclarer la guerre – qui n’incluait pas la nécessité d’un quorum, ce qui a conduit à l’ajout que deux personnes peuvent déclarer la guerre – était la meilleure solution. Et nous devrions y revenir », a déclaré Amidror au Times of Israel. « L’ajout [de la clause] du quorum et du fait que deux personnes seules peuvent déclarer la guerre n’était pas bonne. C’est ce qui arrive quand on a un vide et qu’on raccommode, puis qu’on raccommode les raccommodages. »

Aux États-Unis, le président est le commandant en chef et peut ordonner lui-même des opérations militaires mineures, mais la Constitution accorde au Congrès le pouvoir de déclarer la guerre.

Mais les Etats-Unis mènent la plupart de leurs guerres à l’étranger, et la situation géostratégique d’Israël est unique au monde, et par conséquent les comparaisons avec les processus décisionnels d’autres pays ne sont pas adaptées, a insisté Amidror.

En effet, le fait qu’Israël se trouve encerclé par des voisins hostiles représentant des menaces immédiates et potentiellement non conventionnelles explique en partie pourquoi la loi – pour autant qu’elle puisse être considérée comme faisant partie d’une prétendue dérive israélienne vers une autocratie – n’a suscité aucune réaction sérieuse, si ce n’est une poignée de remarques furieuses de la part des députés de l’opposition.

Yesh Atid, qui n’a pas hésité à s’adresser à la Cour suprême de justice pour des questions beaucoup moins importantes en matière de sécurité nationale, n’a pas menacé de faire de même contre la nouvelle loi (bien que le parti pourrait faire valoir qu’il espère que la coalition réalise à quel point la loi est problématique et qu’elle tentera de la modifier par elle-même).

Koulanou, le parti centriste dirigé par le ministre des Finances Moshe Kahlon, n’a pas eu une seule discussion interne sur la question.

Michael Partem, le vice-président du Mouvement pour un gouvernement de qualité, a déclaré au Times of Israel que la loi « semblerait créer une contradiction constitutionnelle entre la responsabilité du gouvernement envers l’armée et la possibilité que seulement deux ou une seule personne prenne la décision de partir en guerre ».

Pourtant, son mouvement n’a pas publié de communiqué officiel sur la question, a dit Partem. Son organisation est « en train d’examiner la question », a-t-il ajouté.

Le ministre de la Défense Avigdor Liberman (à droite) et le Premier ministre Benjamin Netanyahu visitent la Division Cisjordanie de Tsahal, près de l’implantation israélienne de Beit El, le 10 janvier 2017. (Crédit : Hadas Parush/Flash90)

Il y a plusieurs raisons pour lesquelles la nouvelle loi sur la guerre est devenue un fait accompli avec très peu de débat public, tandis que d’autres lois controversées – par exemple un projet de loi qui vise à limiter le pouvoir de la Cour suprême, qui n’a même pas passé une première lecture – continuent de dominer les gros titres de la presse nationale.

D’une part, Netanyahu n’est pas considéré comme un guerrier prompt à s’embarquer dans des aventures militaires. Il parle durement, mais une grande partie du public le considère comme étant plutôt opposé à l’idée de déclencher de véritables guerres.

Je limiterais cela aux opérations nécessaires pour contrecarrer une menace immédiate et concrète.

De plus, indépendamment de la nouvelle loi, les dirigeants israéliens ne peuvent pas partir en guerre « sans un consensus national », a déclaré Shlomo Avineri, professeur émérite de sciences politiques à l’Université hébraïque de Jérusalem, au New York Times.

Rejetant les critiques qui prétendent que Netanyahu pourrait vouloir s’engager dans des conflits militaires inutiles pour détourner l’attention du public de ses problèmes juridiques, Avineri a déclaré que les allégations de corruption contre le Premier ministre ne feraient que renforcer son besoin de soutien public et politique.

« De toute évidence, un Premier ministre faisant l’objet d’une enquête est limité par le type de choix qu’il peut faire, et ils seront examinés encore plus que d’habitude », a ajouté M. Avineri.

Nasrallah et les Gardiens de la Révolution n’ont pas besoin d’un conseiller juridique et d’une Cour suprême. Nous devons conserver la possibilité de réagir immédiatement et en temps réel.

L’argument le plus convaincant avancé par les partisans de la loi reste toutefois la situation sécuritaire instable, en particulier à la frontière nord d’Israël.

« [Le chef du Hezbollah Hassan] Nasrallah et les Gardiens de la Révolution [en Iran] n’ont pas besoin d’un conseiller juridique et d’une Cour suprême. Nous devons conserver la possibilité de réagir immédiatement et en temps réel », a déclaré M. Liberman.

« Nous devons être prêts à tout moment. Nous n’avons pas le temps de traîner les pieds », a-t-il ajouté. « Cette loi nous aidera à faire face aux nombreuses menaces contre le pays. »

Le ministre de la Défense Avigdor Liberman et le chef d’état-major de Tsahal Gadi Eizenkot assistent à un exercice de Tsahal sur le plateau du Golan le 21 février 2017. (Ariel Hermoni/Ministère de la Défense/Flash90)

La tenue d’un vote complet du Cabinet avant une opération militaire pourrait entraver la capacité d’Israël à se défendre efficacement, a-t-il soutenu. « Nous devons être prêts pour tout incident éventuel, tant sur le plan tactique que sur le plan législatif. »

Les experts de la politique de sécurité israélienne, bien qu’ils ne soient pas nécessairement enthousiasmés par la loi, sont d’accord avec l’impératif de réduire le nombre de personnes dont l’approbation est nécessaire avant qu’Israël puisse s’engager dans une opération militaire importante.

« Je comprends le désir de permettre au Premier ministre et au ministre de la Défense d’agir rapidement en réponse à l’évolution rapide des événements caractéristiques de la guerre moderne et des conflits en général », a déclaré Chuck Freilich, ancien conseiller adjoint à la sécurité nationale et actuellement chercheur principal au Belfer Center for Science and International Affairs de Harvard.

L’ancien conseiller adjoint à la sécurité nationale Chuck Freilich. (Autorisation)

« Et la pratique, au cours des dernières décennies, a consisté, pour le Cabinet, à autoriser les deux parties à mener des interventions limitées conçues pour réagir, ou contrecarrer, les menaces immédiates. Cela peut et devrait être codifié dans la loi, et pas seulement dans la pratique. »

Pour Freilich, qui a publié cette année un livre intitulé Israeli National Security : A New Strategy for an Era of Change, la question principale est de savoir comment le Premier ministre et le ministre de la Défense interprètent les mots « circonstances extrêmes » et ce qu’ils sont exactement autorisés à faire.

« Je limiterais cela aux opérations nécessaires pour contrecarrer une menace immédiate et concrète », a-t-il précisé.

Pour Yehezkel Dror, ancien professeur de sciences politiques à l’Université hébraïque et auteur du livre Israel Statecraft : National Security Challenges and Responses, la loi actuelle ne va pas assez loin.

Seules les personnes qui ne comprennent pas le concept de démocratie peuvent dire que cette loi est contre la démocratie.

Elle doit plutôt être complétée par des dispositions qui réglementent une ligne de conduite dans le cas où le Premier ministre et le ministre de la Défense ne sont pas pleinement opérationnels pendant une situation d’urgence, pour quelque raison que ce soit.

« Seuls ceux qui ne comprennent pas le concept de démocratie peuvent dire que cette loi est contre la démocratie. Elle ne porte pas atteinte au droit de la majorité lors d’élections libres de décider ce qu’elle veut, dans les limites de la Cour suprême de justice », a déclaré M. Dror.

« La situation géostratégique d’Israël est beaucoup plus importante, car elle peut soudainement faire l’objet d’une attaque sérieuse à l’improviste. C’est peu probable, mais loin d’être impossible », a-t-il averti.

« Il est donc nécessaire, en plus d’autres mesures d’alerte permanente, de s’assurer qu’il existe une chaîne de commandement opérationnelle, qui peut être efficace même après une attaque soudaine très grave, qui peut également toucher l’échelon politique ».

En accord avec la nécessité de rationaliser le processus décisionnel en matière de sécurité en Israël, Amichai Cohen, codirecteur du Programme sur la sécurité nationale et la démocratie de l’Institut israélien pour la démocratie, s’est néanmoins opposé aux dispositions de la loi actuelle.

Bien sûr, le fait que, dans des cas extrêmes, deux personnes puissent à elles seules déclarer la guerre est « troublant », a dit M. Cohen.

Prof. Amichai Cohen (Autorisation)

De plus, le rôle du cabinet de sécurité n’est pas suffisamment défini, a-t-il déploré.

« Affirmer le pouvoir du Cabinet pour déclarer la guerre… sans définir les règles et procédures de base pour l’exercice de ce pouvoir… et [sans] accorder aux membres du Cabinet l’accès aux renseignements essentiels – est tout simplement une erreur », a-t-il déclaré dans un communiqué de presse.

La loi ne parle aussi que de conflit total entre deux pays, mais presque tous les conflits armés récents d’Israël ne correspondent pas à cette définition, selon Cohen. Par conséquent, la loi est « sans rapport avec bon nombre des menaces auxquelles Israël est actuellement confronté ».

Il est regrettable qu’une loi sur des questions aussi importantes ait été adoptée après « quelques brèves discussions » au sein de la Commission des affaires étrangères et de la défense, a-t-il poursuivi.

Les partisans de la loi avaient peut-être à l’esprit un besoin opérationnel spécifique, a-t-il dit. « Mais les lois ne visent pas seulement à réglementer le ‘ici et maintenant’ ; elles doivent tenir compte des processus de prise de décision pour les années et les générations futures ».

« Par conséquent, ces processus doivent être développés sur la base de principes sous-jacents clairs, plutôt que de dépendre des caprices d’un Premier ministre ou d’un autre », a-t-il soutenu. « La loi actuelle, telle qu’elle a été adoptée, ne répond pas à cette norme. »

L’équipe du Times of Israel a contribué à cet article.