Stabilité ou carcan ? L’accord de coalition Netanyahu-Gantz devant les juges

La Haute cour commencera à délibérer, dimanche, sur la constitutionnalité de l’accord de coalition qui a été conclu, le mois dernier, entre Kakhol lavan et le Likud.

Au cours de deux journées d’audience, ce sont onze juges qui vont prendre connaissance de huit plaintes distinctes qui ont été déposées pour bloquer le pacte politique. Le jugement des magistrats pourrait conforter ou rompre cet accord d’unité – un contrat byzantin né, de toute évidence, de la profonde méfiance éprouvée par chacune des parties pour l’autre.

Ces plaintes qui ont été déposées par des groupes de défense des droits, des citoyens concernés et des adversaires politiques des deux formations, portent sur trois questions importantes : L’accord de coalition conclu entre le Likud et Kakhol lavan est-il légal ? La législation actuellement avancée à la Knesset pour affaiblir l’ordre constitutionnel – afin de permettre la mise en oeuvre de l’accord – est-elle elle-même constitutionnelle ? Et le Premier ministre Benjamin Netanyahu peut-il revendiquer une fois encore le poste de Premier ministre malgré ses mises en examen pour corruption ?

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Si le feu vert est donné à l’accord, il permettra la mise en place du premier gouvernement élu depuis plus d’un an.

Mais si ce panel élargi de juges estime que Netanyahu ne sera pas en mesure de devenir à nouveau Premier ministre, il est presque certain que les Israéliens devront retourner aux urnes – avec un Netanyahu qui se présentera explicitement pour obtenir le soutien nécessaire à un changement de la loi, et ce dans le but de renverser le jugement émis par les magistrats.

Et selon les sondages, il pourrait bien atteindre son objectif.

Le Likud a mis en garde : Il réclamera l’organisation d’un nouveau scrutin si la Cour doit s’opposer à une partie du pacte – même si la mise à exécution de cette menace pourrait toutefois dépendre de ce que le tribunal décidera très exactement.

Les audiences très attendues – qui ont démarré à 10 heures du matin – seront parmi les toutes premières de l’histoire du pays à être diffusées en direct dans le cadre d’un projet-pilote lancé, le mois dernier, pour rendre les procédures devant la Haute cour plus accessibles au public.

Trois lois en trois jours

Ce sont trois lois distinctes qui sont modifiées par l’accord de la coalition, dont deux « lois fondamentales », quasi constitutionnelles. Sont ainsi concernées la ‘Loi fondamentale : Le gouvernement’ et la ‘Loi Fondamentale : La Knesset’, qui établissent les pouvoirs de ces deux institutions (la troisième législation qui subirait un changement est la Loi de financement des partis, qui ne connaîtrait qu’une adaptation mineure pour permettre à la faction Derech Eretz, qui n’a que deux sièges, d’obtenir des fonds publics).

La présidente de la Cour suprême, Esther Hayut, (au centre), et d’autres magistrats du tribunal avant une audience, le 14 mars 2019. (Crédit : Hadas Parush/ Flash90)

Les amendements à toutes ces lois sont avancés à la Knesset via un seul projet de texte, qui a passé avec succès le premier des trois votes obligatoires en séance plénière, jeudi dernier. Les deux autres votes devraient avoir lieu entre mardi et jeudi.

Il est impératif que ces amendements entrent définitivement dans la législation d’ici jeudi, dernier délai pour que la Knesset désigne un Premier ministre (ou deux) issus de ses rangs sous peine de devoir se lancer dans l’aventure d’un nouveau scrutin.

Il est improbable que la Knesset approuve le nouveau gouvernement si la législation qui garantira la possibilité de l’accord de rotation entre Netanyahu et Gantz n’a pas été inscrite dans la loi.

Un gouvernement à deux têtes

La nouvelle loi fait avancer deux changements constitutionnels spectaculaires, chacun posant son lot de difficultés. En premier lieu, elle crée un nouveau régime à deux branches qui est désigné dans l’accord de coalition sous le terme de « gouvernement à deux têtes ».

Ce sont deux Premiers ministres qui seront nommés à l’occasion d’un vote unique à la Knesset au début du mandat du gouvernement, l’un occupant la fonction de Premier ministre en exercice et l’autre celle de « Premier ministre alternatif » à égalité. L’un cédera la place à l’autre à la moitié du mandat gouvernemental sans qu’un vote d’approbation parlementaire ne soit nécessaire.

Et c’est presque certainement, parmi les nombreux changements introduits par la nouvelle législation, le plus problématique au niveau constitutionnel.

Née de la demande de Netanyahu de pouvoir continuer à bénéficier de l’immunité spéciale qui est accordée à un Premier ministre en exercice, alors même que son procès pour corruption se déroulera et même lorsque Gantz prendra place dans le fauteuil de chef de gouvernement, la nouvelle loi permettra de placer le « Premier ministre d’alternance » au même rang juridique que le Premier ministre en titre pendant la durée entière du gouvernement.

La Knesset observe une minute de silence, lors de Yom HaZikaron, le 28 avril 2020. (Crédit : Yaniv Nadav/Knesset)

Mais elle fait plus que cela. La nouvelle loi élargit le « gouvernement à deux têtes » d’une manière qui pourrait raisonnablement laisser penser que ce n’est pas un gouvernement qui a été formé, mais bien deux.

Elle divise le cabinet en deux « blocs » reconnus au niveau légal, chacun dirigé par l’un des Premier ministres – chacun ayant la charge légale des ministres du cabinet appartenant à son bloc.

En définitive, en raison de la crainte nourrie par Gantz de ce que Netanyahu puisse tout simplement limoger les ministres de son propre bloc à chaque fois qu’il le jugera approprié, la nouvelle loi établit que chaque Premier ministre aura le pouvoir exclusif de renvoyer les ministres de son propre bloc.

Ce principe de gouvernement à deux têtes n’a pas de précédent dans aucune démocratie du monde. Un débat à la Knesset qui a eu lieu la semaine dernière a bien évoqué un bref épisode au Cambodge, en 1993, lorsque le pays, qui tentait de prévenir la guerre civile suite au retrait de l’occupation militaire du Viet Nam, avait nommé deux Premier ministres à égalité : Un précédent somme toute pas très utile.

Les problèmes constitutionnels sont nombreux, comme c’est le cas également des problèmes pratiques.

La manière dont les choses sont organisées dans la proposition contrevient à un principe fondamental de base du système actuel, d’une façon qui affaiblit très profondément l’institution du Premier ministre. L’Article 4 de la ‘Loi fondamentale : Le gouvernement’ stipule que les ministres du cabinet sont redevables au Premier ministre qui doit, à son tour, rendre des comptes à la Knesset. Selon les nouvelles règles, seule la moitié du gouvernement sera, en fait, redevable au Premier ministre en exercice.

Ce qui laisse un grand nombre de questions en suspens : Que se passera-t-il si un ministre décide de changer de camp, comme un député est autorisé à le faire ? Pourra-t-il le faire ? Quelle partie aura alors le pouvoir de le limoger ?…

Un gouvernement « d’urgence » et une Knesset gelée

L’accord de coalition donne également quelques sérieux coups de canif aux pouvoirs de la Knesset.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu à la Knesset, le 30 avril 2020 (Capture d’écran via le site de la Knesset)

L’accord stipule que les six premiers mois du mandat du nouveau gouvernement seront définis comme un « gouvernement d’urgence » – une période qui sera susceptible d’être prolongée sans limitation par Gantz et Netanyahu.

Le terme « gouvernement d’urgence » n’a pas de signification légale, mais il est utilisé pour justifier des décisions qui pourront ouvrir la porte à des initiatives étonnantes ou drastiques. Pendant cette période « d’urgence », Netanyahu et Gantz se sont engagés à ne pas faire avancer de loi sans lien avec la crise du coronavirus – ou uniquement des textes sur lesquels les deux hommes se seront accordés.

Ce qui signifie que les deux chefs de l’exécutif se sont engagés, par écrit, à geler les pouvoirs de la Knesset à légiférer sur toutes les questions nécessaires, sans leur approbation préalable explicite.

L’accord limite également l’influence de la Knesset sur le gouvernement en ce qui concerne les finances. Au-delà de la précision qui note que si l’une des deux parties choisit de ne pas voter le budget, le Parlement doit être dissous, l’accord réclame également la mise en place d’un budget sur deux ans.

Les gouvernements israéliens ont accordé leur préférence à des budgets portant sur deux ans, ces dernières années, un moyen d’éviter les luttes budgétaires nuisibles au niveau politique à la fin de chaque année fiscale. Mais l’Etat juif est la seule démocratie sur terre à avoir adopté une telle pratique. Et à chaque fois qu’elle se présente, la loi budgétaire sur deux ans est adoptée sous la forme d’une mesure unique, qui suspend temporairement l’exigence de la Loi fondamentale qui requiert un budget annuel pour l’Etat.

(Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Les activistes de droite protestent contre la Cour suprême et en soutien au Premier ministre Benjamin Netanyahu aux abords de la Cour suprême de Jérusalem, le 30 avril 2020 (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

C’est cette dernière partie – le penchant de la Knesset à suspendre temporairement des dispositions constitutionnelles – qui a entraîné l’ire de la Cour suprême dans le passé. La Cour a demandé de manière répétée que les lois fondamentales soient soit amendées, soit pleinement respectées.

Enfin, la période « d’urgence » sera l’occasion d’un gel de toutes les hautes nominations dans le service public, et notamment de nombreuses fonctions déterminantes actuellement occupées par intérim – c’est le cas, par exemple, du commissaire de la police israélienne et du procureur d’Etat. Dans certains cas, ce gel entraîne une violation de lois qui exige que les nominations transitoires n’excèdent pas trois mois.

Il y a beaucoup plus d’éléments dans l’accord de coalition et dans la nouvelle législation qui sont susceptibles de troubler les Israéliens et d’être critiqués par les magistrats. Par exemple, la majorité excessivement élevée de 75 députés (la Knesset est formée de 120 fauteuils) qui est exigée pour modifier la nouvelle loi, ou bien l’affaiblissement du pouvoir de la Knesset à présenter une motion de censure contre le Premier ministre.

Avantages et inconvénients

Alors que la Cour commence tout juste à réfléchir à ces changements spectaculaires, les partisans du nouvel accord ont avancé un argument fondamental : C’est le résultat des avis juridiques soumis au tribunal, jeudi dernier, par le parti Kakhol lavan et par le Procureur-général Avichai Mandelblit.

Tout en reconnaissant les problèmes et les pièges qui pourront se présenter, Mandelblit a vivement recommandé aux magistrats de la plus haute instance judiciaire du pays de maintenir l’accord au nom de la stabilité politique. La nouvelle coalition d’unité permet d’envisager la possibilité très réelle d’un gouvernement stable et qui durera dans le temps, après 18 mois d’impasse politique et dans un contexte de crise économique et sanitaire dramatique.

Les conseillers juridiques de la Knesset, qui représenteront le Parlement lors des audiences de la Haute-cour, ont fait savoir aux députés, la semaine dernière, qu’ils avanceraient le même argument devant les juges, insistant sur le fait que les changements, même s’ils sont problématiques, permettront de mettre en place un gouvernement large et efficace dans une période instable et chargée de tensions – un objectif qui peut justifier ces initiatives sans précédent qui ont été prises dans la législation.

Les Israéliens sur le marché de Ramlé, le 1er mai 2020 (Crédit : Yossi Aloni/Flash90)

Et les détracteurs ?

Sur la base des plaintes déposées devant le tribunal et des avertissements lancés par les avocats de la Knesset dans les débats des commissions, la semaine dernière, les détracteurs de l’accord vont dépeindre une image bien noire d’une démocratie battant en retraite et d’institutions vitales de l’Etat irrémédiablement affaiblies.

Des manifestants des Drapeaux noirs manifestent aux abords de la Cour suprême à Jérusalem, le 30 avril 2020 (Autorisation : Drapeaux noirs)

Ils vont clamer que ces changements affaiblissent la Knesset, soumettant certains des pouvoirs les plus basiques du Parlement – la nécessité qu’un Premier ministre en exercice bénéficie de la confiance du Parlement en permanence, le droit de retenir le budget de l’Etat – au droit de veto effectif des deux Premier ministres.

Il vont également affirmer que les changements constitutionnels affaiblissent aussi le Premier ministre qui, pour la toute première fois de l’histoire d’Israël, ne contrôlera pas la moitié de son gouvernement.

Ils mettront également en cause la justification de « l’urgence », en arguant que la crise du coronavirus semble reculer et que la crise économique qu’elle laissera dans son sillage ne sera pas sans précédent – quoique très douloureuse. Elle ne sera pas pire que l’austérité économique qui avait été imposée par le gouvernement dans les années 1950 ou que l’hyper-inflation survenue dans les années 1980 – deux événements qui n’avaient pas entraîné une suspension similaire de l’ordre constitutionnel au sein de l’Etat juif.

Et enfin, ils vont remettre en cause l’affirmation faite par Mandelblit, par Kakhol lavan et par le Likud que ce nouvel accord offrira à Israël une stabilité politique nécessaire. L’équilibre des pouvoirs entre Netanyahu et Gantz s’est transformée en carcan pour la démocratie israélienne toute entière – tout en ne faisant pas disparaître la méfiance entre les deux hommes et en ne garantissant pas non plus la mise en oeuvre de l’accord. Il reste des failles qui pourraient coûter à Gantz son futur poste de Premier ministre.

Les Israéliens manifestent contre le Premier ministre Benjamin Netanyahu et le leader de Kakhol lavan, Benny Gantz, place Rabin à Tel Aviv, le 2 mai 2020 (Crédit : Miriam Alster/Flash90)

Si l’urgence s’éloigne et que la stabilité politique reste improbable, alors les compromis nombreux et étranges faits au détriment de la constitution sont-ils encore tenables ?

Questions

Le problème le plus important concernant ce nouvel accord peut être sa complexité. Ajouter de nouvelles couches à un ordre démocratique dans le pays introduit nécessairement des conséquences inattendues et des questions sans réponse. Tandis que la Cour ne frappera probablement pas l’accord parce qu’elle l’estimera « trop compliqué », les critiques peuvent se saisir de cette complexité comme d’un argument en sa défaveur, ne permettant pas de donner au pays cette « stabilité politique » recherchée depuis longtemps.

La nouvelle législation dit qu’un ministère peut dorénavant accueillir deux ministres au même moment – en partie pour élargir le nombre de postes que Netanyahu pourra offrir à ses alliés de droite et religieux, après avoir offert la moitié du cabinet à Gantz. Mais comment deux individus peuvent-ils co-diriger un seul et unique ministère ? Et que se passera-t-il s’ils sont en désaccord ou s’ils donnent des ordres contradictoires ?

Quels seront les pouvoirs du nouveau Premier ministre par intérim après son installation à la fonction après la trahison de l’autre partie ? Se limiteront-ils aux pouvoirs restreints d’un gouvernement sortant habituel ?

Un principe de base des régimes démocratiques est que la règle du jeu doit être de prime abord connue. Le fait que des changements fondamentaux aux règles de la démocratie israélienne soient décidés sous la forme de mesures provisoires politiques décidées sous l’impulsion du moment laisse entrevoir une culture politique qui ne respecte pas les structures de cette démocratie, ou la gravité ou la complexité de ce qui est actuellement entrepris.

Le procureur général Avichai Mandelblit (à gauche) et la présidente de la Cour suprême Esther Hayut à l’université Bar Ilan, le 4 mars 2020. (Flash90)

Il est dur de prédire ce que la Cour va décider. Craignant le pire, Netanyahu a menacé (via des conseillers vraisemblablement contestables) de forcer l’organisation de nouvelles élections si le tribunal devait condamner une partie de l’accord. Une menace qui peut fonctionner – ou qui peut avoir l’effet inverse qu’initialement prévu.

Même en supposant que Netanyahu a raison lorsqu’il pense que les magistrats ne l’apprécient pas personnellement et qu’ils souhaitent lui voit quitter sa fonction, ils n’y parviendront pas en frappant l’accord. Si la Cour estime qu’un autre mandat reste en vue, indépendamment de la décision qu’elle prendra, elle pourrait choisir un mandat de Netanyahu remporté de manière décisive et honnête dans les urnes face à un autre acquis par le biais de contorsions douloureuses et peut être irresponsables – telles qu’elles figurent dans l’accord avec Gantz.

Finalement, quelle que soit la décision prise par les juges, les questions qui sont posées devant la Cour, cette semaine, devront être soulevées par le public. Les élections des 13 derniers mois ont été un référendum indécis et au long-cours sur Benjamin Netanyahu. Personne ne fait confiance à l’homme dans le système politique, mais un grand nombre considère que ses résultats et ses forces surpassent ses déficiences. Mais est-ce que la méfiance qu’il inspire – et, pour Gantz, la crainte de la trahison – justifient les changements constitutionnels spectaculaires qui sont inscrits aujourd’hui au registre ?