En désaccord sur l’Iran, Netanyahu et Biden peuvent encore éviter une querelle

Dans son discours inaugural de 22 minutes et 2 411 mots, le président américain Joseph Biden n’a guère évoqué ses objectifs de politique étrangère, se concentrant plutôt sur l’exigence d’unité nationale.

« Nous allons restaurer nos alliances et nous engager à nouveau avec le monde », a-t-il promis. « Non pas pour relever les défis d’hier, mais les défis d’aujourd’hui et de demain ».

Derrière ces deux phrases, cependant, se cache une grande partie de l’inquiétude des décideurs israéliens quant à ce que les années à venir pourraient réserver : Une rupture avec les politiques favorables à Israël du prédécesseur Donald Trump, et un retour à une approche dans laquelle les États-Unis étaient « engagés avec le monde ».

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Pour les dirigeants israéliens (et de nombreux pays arabes), la politique étrangère de M. Trump n’était pas marquée par le désengagement et les alliances rompues, mais par une distinction nette entre le bien et le mal, et par la compréhension, attendue depuis longtemps, de l’idée que l’Iran est la source de l’instabilité et de la violence au Moyen-Orient.

Le président américain Donald Trump boit de l’eau à la bouteille alors qu’il prononce son discours le 15 novembre 2017 dans la salle diplomatique de la Maison Blanche à Washington, DC. (AFP/NICHOLAS KAMM)

Pour eux, les quatre dernières années ont constitué une rupture bienvenue par rapport à ce qui était considéré comme un consensus diplomatique avec lequel ils n’étaient pas d’accord. Mais alors que Biden revient à la Maison Blanche, beaucoup en Israël craignent les affrontements qui ont marqué les dernières années de l’administration de Barack Obama et ses liens ouvertement tendus avec le Premier ministre Benjamin Netanyahu.

Avec des approches distinctes – et potentiellement conflictuelles – des questions urgentes d’intérêt mutuel, Netanyahu et Biden devront interagir avec soin lorsqu’ils se mettront au travail. Il y aura certainement des frictions sur deux questions essentielles, le programme nucléaire de l’Iran et la construction dans les implantations.

Mais même sur ces questions épineuses, il existe des possibilités de coopération productive. Et sur d’autres défis en cours qui sont actuellement en suspens, Netanyahu pourrait se retrouver plus étroitement aligné avec Biden qu’il ne l’était avec son prédécesseur.

Plus d’une façon d’écorcher un accord

M. Trump s’est retiré de l’accord nucléaire avec l’Iran en mai 2018, préférant réimposer des sanctions paralysantes à la République islamique.

Biden a indiqué qu’il souhaitait réintégrer le Plan d’action global conjoint de 2015, [JCPOA], arguant que la campagne de « pression maximale » de Trump a « été une aubaine pour le régime en Iran et un fiasco pour les intérêts américains ».

Dans un article d’opinion pour CNN, le candidat de l’époque, M. Biden, a promis qu’il « offrirait à Téhéran une voie crédible de retour à la diplomatie ». Si l’Iran revient à un respect strict de l’accord nucléaire, les Etats-Unis rejoindront l’accord comme point de départ pour des négociations de suivi ».

Toutefois, Jérusalem rejette tout retour au JCPOA, et tout indique que la question sera en tête de son ordre du jour lorsqu’elle se mettra au travail avec la nouvelle administration.

« L’accord du JCPOA de 2015 est défectueux depuis ses fondements », a déclaré un fonctionnaire israélien au Times of Israel. « Nous ne pensons pas qu’il puisse être modifié, et ce serait une erreur d’y revenir. »

Le président Hassan Rouhani écoute des explications sur les nouvelles réalisations nucléaires lors d’une cérémonie marquant la « Journée nationale du nucléaire » à Téhéran, Iran, le 9 avril 2018. (Bureau de la présidence iranienne via AP)

La question du nucléaire iranien risque de mettre à mal les relations entre les États-Unis et Israël sous l’administration Biden. Pendant les années Obama-Biden, les désaccords sur la bonne approche pour stopper les ambitions nucléaires de Téhéran ont conduit à une méfiance mutuelle et à une rancœur à peine dissimulée entre Jérusalem et Washington, et l’on craint que les parties ne reprennent là où elles se sont arrêtées.

Netanyahu n’a pas manqué de souligner la menace de Téhéran dans la vidéo qu’il a diffusée pour marquer l’inauguration de Biden. « Je me réjouis de travailler avec vous pour renforcer l’alliance israélo-américaine », a déclaré le Premier ministre, « pour continuer à étendre la paix entre Israël et le monde arabe et pour faire face aux défis communs, dont le plus important est la menace posée par l’Iran ».

De nombreux employés de la politique étrangère d’Obama retrouveront des postes clés sous Biden, notamment la nouvelle secrétaire d’État adjointe Wendy Sherman, qui avait été la négociatrice en chef des États-Unis pour le JCPOA. Son patron, le nouveau secrétaire d’État Tony Blinken, était le conseiller de M. Biden en matière de sécurité nationale lorsqu’il était vice-président. Le nouveau conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan a également participé aux négociations sur le nucléaire iranien.

Les médias indiquent que Netanyahu et ses conseillers en politique étrangère sont préoccupés par le retour de certains fonctionnaires de l’ère Obama, en particulier Sherman, qui sera la numéro 2 de l’État.

C’est peut-être exagéré, et bien que de nombreux acteurs soient présents, une dispute est loin d’être inévitable. Les trois responsables mentionnés ci-dessus ont des années d’expérience de travail avec leurs homologues israéliens, y compris le chef du Mossad Yossi Cohen, qui sera probablement le « responsable de l’Iran » de Netanyahu lors des pourparlers avec les responsables américains.

Wendy Sherman, sous-secrétaire américaine aux affaires politiques, rencontre Yossi Cohen, conseiller à la sécurité nationale, au Département d’État américain à Washington, DC, le 18 février 2015. (Photo du Département d’État/ Domaine public)

Sherman elle-même entretient des relations étroites avec les décideurs israéliens.

Témoignant devant la commission des relations étrangères du Sénat mardi, M. Blinken a semblé faire tout son possible pour faire comprendre que l’administration impliquerait Israël dès le départ.

Le candidat au poste de secrétaire d’État américain, Tony Blinken, témoigne lors de son audition de confirmation devant la commission des relations étrangères du Sénat au Capitole à Washington, le 19 janvier 2021. (Alex Edelman/Pool via AP)

« Il est d’une importance vitale que nous nous engagions sur le décollage, et non sur l’atterrissage, avec nos alliés et partenaires dans la région, pour inclure Israël et inclure les pays du Golfe », a-t-il déclaré, ajoutant qu’un nouvel accord pourrait traiter des « activités déstabilisatrices » de l’Iran dans la région ainsi que de ses missiles, une vieille demande israélienne.

Bien que le résultat de l’accord avec l’Iran soit allé à l’encontre des souhaits d’Israël, l’homme responsable de l’accord, le secrétaire d’État de l’époque, John Kerry, est hors jeu.

« Kerry a très mal géré ce portefeuille », a déclaré Eran Lerman, vice-président de l’Institut de Jérusalem pour la stratégie et la sécurité [Jerusalem Institute for Strategy and Security – JISS] et ancien directeur adjoint du Conseil national de sécurité d’Israël.

Même si Kerry ne s’occupe plus de la politique climatique de Biden, Israël doit continuer à surveiller de près qui devient l’homme de confiance du président pour l’Iran. Si Robert Malley, qui a siégé au Conseil national de sécurité de M. Obama et a participé aux négociations du JCPOA, devient l’envoyé spécial de M. Biden pour l’Iran, Israël aura beaucoup plus de mal à influencer l’approche américaine en sa faveur.

John Kerry, (à gauche), et Benjamin Netanyahu se rencontrent à Jérusalem, le 24 novembre 2015. (Alex Kolomoisky/Pool)

Cependant, Netanyahu a une certaine marge de manœuvre sur l’Iran. Alors que les États-Unis sont toujours aux prises avec la pandémie de COVID-19 et que les défis économiques sont considérables, Biden a des problèmes plus pressants à résoudre. Le président a signé 17 décrets lors de son premier jour à la Maison Blanche, dont aucun n’a de rapport avec l’Iran ou la politique au Moyen-Orient.

De plus, avec des responsables expérimentés de la politique étrangère occupant des postes clés, il y aura un processus politique approprié, y compris des consultations avec Israël et les États pro-américains du Golfe. Israël ne se contentera pas de taper sur la table et de crier pour un nouvel accord, du moins au début, mais plaidera pour la coopération et l’utilisation d’outils politiques pouvant être utilisés pour faire pression sur l’Iran et créer un effet de levier, y compris des sanctions et une dissuasion crédible.

Illustration. Un pilote et l’équipage d’un avion F-35 se préparent pour une mission à la base aérienne d’Al-Dhafra aux Émirats arabes unis, le 5 août 2019. (Photo du sergent Chris Thornbury publiée par l’US Air Force, via AP)

Ces deux outils existaient auparavant, mais ils seront désormais renforcés par l’alliance stratégique entre Israël et le Golfe rendue publique avec les accords dits d’Abraham, même si l’on pense que les États arabes sont moins passionnés par l’action militaire qu’Israël.

« Ces accords ne profitent pas seulement aux pays directement concernés, mais ont un impact sur l’ensemble de l’architecture de sécurité régionale de manière à faire progresser la sécurité régionale et les intérêts des États-Unis », a déclaré Ghaith al-Omari, chercheur principal à l’Institut de Washington. « Le récent passage d’Israël du commandement européen au commandement central est un exemple de la manière dont ces développements peuvent contribuer à créer une région mieux intégrée ».

Mieux construire en Cisjordanie

La construction au-delà de la Ligne verte en Cisjordanie et à Jérusalem est un autre champ de mines potentiel pour les deux alliés.

Sous Trump, les États-Unis ont modifié leur approche de longue date en matière d’implantations. Le secrétaire d’État Mike Pompeo a annoncé en 2019 que les États-Unis ne considéraient plus les implantations comme illégales au regard du droit international. En octobre, il a levé l’interdiction du financement américain de la recherche scientifique au-delà de la Ligne verte, une aubaine pour l’université d’Ariel. Des semaines plus tard, l’agence américaine des douanes et de la protection des frontières a déclaré qu’elle commencerait à étiqueter les produits provenant des implantations, « Made in Israel ».

Israël a approuvé des plans pour plus de 27 000 maisons pour les résidents des implantations pendant le mandat de quatre ans de Trump, plus de 2,5 fois le nombre approuvé pendant le second mandat de l’administration Obama, selon l’organisation de gauche anti-implantation La Paix maintenant.

Dans les derniers jours du mandat de Trump, Israël a approuvé la construction de 780 nouveaux logements dans les implantations de Cisjordanie.

Israël a toutes les raisons de croire que les choses seront différentes sous Biden, et qu’il ne pourra pas construire sans une sorte de retour de flamme.

Benjamin Netanyahu, (à gauche), et le vice-président américain de l’époque Joe Biden à Jérusalem, le 9 mars 2010. (Emil Salman/Pool/Flash90)

En tant que vice-président, Biden n’a pas hésité à critiquer la politique des implantations israélienne ; en 2010, l’annonce de l’approbation de maisons dans le quartier de Ramat Shlomo à Jérusalem-Est alors que Biden était en visite en Israël avait provoqué une importante prise de bec diplomatique.

« Le processus constant et systématique du gouvernement israélien d’expansion des implantations, de légalisation des avant-postes, de saisie des terres, érode à mon avis la perspective d’une solution à deux États », avait déclaré M. Biden en 2016.

Il a proposé la même approche en tant que candidat, disant qu’Israël « devrait arrêter l’expansion des implantations en Cisjordanie et parler d’une annexion qui rendrait impossible la réalisation de deux Etats ».

Rien de tout cela n’est nouveau pour Netanyahu ou Israël, qui a dû faire face à des décennies de critiques de la part des États-Unis et d’autres alliés sur ses activités d’implantation, des décennies durant lesquelles il a appris à naviguer entre les condamnations pro forma sans contrarier Washington en allant trop loin.

Construction de nouveaux logements dans l’implantation de Nokdim en Cisjordanie, au sud de la ville sous autorité palestinienne de Bethléem, le 13 octobre 2020. (MENAHEM KAHANA / AFP)

Il n’y a aucune raison pour que Netanyahu ne puisse pas revenir à son ancienne procédure standard et trouver un juste milieu. Comme il l’a fait dans le passé, Israël peut s’engager discrètement à ne pas construire au-delà des périmètres existants des implantations, tout en ajoutant des maisons à l’intérieur de celles-ci.

Le ministre de la Défense Benny Gantz jouera également un rôle clé pour s’assurer qu’Israël ne franchisse pas trop la limite, au moins pour les prochains mois.

Bien que l’on parle de tensions inévitables sur la politique au Moyen-Orient, Biden et Netanyahu sont plus proches sur certaines questions clés que beaucoup ne l’imaginent.

Biden a soutenu les accords de normalisation d’Israël avec les pays arabes, un rejet de l’idée que les Palestiniens détiennent un veto sur la place d’Israël au Moyen-Orient. « Il est bon de voir d’autres pays du Moyen-Orient reconnaître Israël et même l’accueillir comme un partenaire », a déclaré M. Biden dans une déclaration publiée en septembre, à la suite des accords conclus avec les Émirats arabes unis et le Bahreïn.

Le bureau de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) à Washington, DC, le 21 novembre 2017. (AFP PHOTO / SAUL LOEB)

Même si l’administration Biden est remplie de partisans passionnés d’une solution à deux États, le poids des Palestiniens est bien plus faible aujourd’hui, et Biden le reconnaît.

Pour l’instant, le nouveau président ne peut rétablir les liens qu’avec de petits gestes comme la réouverture du consulat de Jérusalem au service des Palestiniens et l’autorisation de rouvrir le bureau de l’OLP à Washington, a suggéré Lerman. Aucun de ces deux gestes ne fera beaucoup pencher la balance ou ne dérangera beaucoup Israël.

De plus, les questions de politique étrangère que les dirigeants préfèrent ignorer ont souvent une façon de s’imposer grossièrement à l’ordre du jour. Bien que la Turquie adopte un ton conciliant envers Israël, la Grèce et l’UE, le conflit en Libye ou les tensions dans l’est de la Méditerranée pourraient se raviver, rapprochant la Turquie du conflit avec ses partenaires israéliens, l’Égypte ou la Grèce.

En ce qui concerne la Turquie, Israël trouvera Biden plus en accord avec ses préoccupations que son prédécesseur. Trump avait une alchimie personnelle chaleureuse avec Erdogan, tandis que Biden a l’habitude de mettre en colère le leader turc en réclamant son remplacement.