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Analyse

En quoi l’accord avec l’Iran est-il différent du précédent, et quel est le problème?

Partisans et critiques s’accordent à dire que la relance du JCPOA ne sera pas aussi efficace que la version initiale de 2015, mais est-ce mieux que rien ?

La Commission mixte du Plan d’action global conjoint se réunit à Vienne le 17 décembre 2021. (Délégation de l’UE à Vienne/Document distribué via Xinhua via JTA)
La Commission mixte du Plan d’action global conjoint se réunit à Vienne le 17 décembre 2021. (Délégation de l’UE à Vienne/Document distribué via Xinhua via JTA)

JTA – La semaine passée, les chances que les États-Unis reviennent dans le cadre de l’accord nucléaire iranien semblaient plus élevées qu’elles ne l’avaient été depuis des années.

CNN et Reuters indiquaient que l’Iran avait renoncé à un certain nombre d’exigences dans le cadre des négociations sur un nouvel accord qui mettrait à jour le accord initial conclu en 2015. De hauts responsables américains assuraient même que le nouvel accord serait conclu d’ici quelques jours.

Puis, lundi, le gouvernement iranien a déclaré souhaiter plus de temps – jusqu’en septembre – pour examiner la réponse américaine à une proposition récente.

Il n’est plus du tout certain que l’Iran fasse les concessions dont les responsables américains étaient si sûrs, et la lumière que les diplomates internationaux pensaient voir au bout du tunnel commence à s’estomper, une nouvelle fois.

Comment sommes-nous arrivés à cette impasse ? Et que se passera-t-il si les États-Unis reviennent dans l’accord ou, au contraire, choisissent de ne pas le faire ? Regardons celà de plus près.

Qu’y avait-il dans l’accord initial avec l’Iran ?

Le Plan d’action global commun, selon sa dénomination officielle, a vu le jour sous l’administration Obama. Il consiste à subordonner l’allègement des sanctions à une auto-limitation du programme nucléaire iranien.

Le président de l’époque, Barack Obama, ainsi que de nombreux Démocrates, ont fait valoir que c’était la meilleure solution pour mettre un terme diplomatique aux ambitions de l’Iran d’obtenir l’arme nucléaire.

Israël s’est toujours montré très critique envers cet accord, persuadé qu’il est impossible de faire confiance à un pays qui appelle régulièrement à la destruction violente de l’Etat hébreu.

Représentants et sénateurs juifs américains se demandaient s’il fallait ou non soutenir leur président, et l’accord dans son ensemble, devenu un succès emblématique de politique étrangère, ou tenir compte de la condamnation d’Israël et de nombreux dirigeants juifs.

En signant le JCPOA, l’Iran a accepté de réduire drastiquement son stock d’uranium enrichi à 3,67 % – niveau nécessaire à la recherche médicale mais inutilisable pour l’armement – et mettre fin à la production de plutonium. Il a également accepté d’autoriser des inspections régulières de ses installations nucléaires.

Les autres parties signataires de l’accord – parmi lesquelles la Russie, la Chine, la Grande-Bretagne, l’Allemagne et la France, rejointes par d’importants partenaires commerciaux comme l’Inde et la Corée du Sud – ont convenu de mettre fin aux sanctions visant le programme nucléaire iranien (dont l’Iran soutient qu’il est à des fins non militaires) et ses secteurs bancaire et pétrolier.

Les critiques de l’accord dénoncent de longue date ce qu’ils qualifient de failles critiques : les limitations du programme d’enrichissement de l’Iran comportent des dates d’expiration, et des questions importantes ne figurent pas à l’accord, comme le programme de missiles iraniens, ses actions perturbatrices au Moyen-Orient et son soutien aux terroristes dans le monde entier.

Enrique Mora, haut-diplomate de l’Union européenne, deuxième à droite, assiste à une réunion avec le principal négociateur iranien en matière nucléaire Ali Bagheri Kani, troisième à gauche, à Téhéran, en Iran, le 27 mars 2022. (Ministère iranien des Affaires étrangères par l’intermédiaire de l’AP)

Pourquoi les États-Unis ne signent-ils pas l’accord en tant que tel ?

Les Républicains ont globalement rejeté l’accord, mais pendant la première année de sa présidence, Donald Trump a tenu compte des recommandations de ses principaux conseillers estimant que se retirer de l’accord serait pire que d’y rester pour surveiller l’Iran. Mais à partir de mai 2018, Trump a opté pour un programme de pression maximale sur l’Iran, quitté l’accord, rétabli -et même augmenté- les sanctions. En 2020, il a ordonné le meurtre de l’un des plus hauts responsables militaires iraniens, Qassem Soleimani.

En représailles, l’Iran a repris l’enrichissement en matières fissiles à des niveaux sans précédent. On estime aujourd’hui que quelques semaines seulement le séparent du stade de fabrication d’une arme nucléaire, alors que le délai était d’une année lorsque toutes les parties respectaient l’accord.

En campagne pour la présidence, Joe Biden s’est engagé à faire le nécessaire pour réintégrer l’accord, affirmant que le retrait avait permis à l’Iran de se rapprocher plus que jamais du seuil d’obtention de l’arme nucléaire. Il a déclaré vouloir renforcer l’accord et négocier des limitations sur les autres actions perturbatrices de l’Iran, tout en indiquant clairement que sa priorité était le retour au cadre de l’accord.

« Si l’Iran revient au strict respect de l’accord nucléaire, les États-Unis rejoindront l’accord comme point de départ pour les négociations de suivi », déclarait-il dans un éditorial de septembre 2020 sur CNN. « Avec nos alliés, nous travaillerons au renforcement et à l’extension des dispositions de l’accord nucléaire, tout en abordant d’autres sujets de préoccupation. »

L’une des premières décisions d’Antony Blinken, en qualité de secrétaire d’État nouvellement nommé par Biden, en février 2021, a été de rejoindre les trois partenaires européens du JCPOA pour dire à l’Iran que les États-Unis étaient prêts à revenir à la table des négociations. « Si l’Iran se conforme à nouveau à ses engagements dans le cadre du JCPOA, les États-Unis feront de même et sont prêts à engager des discussions avec l’Iran à cette fin », assurait Blinken.

Le président Joe Biden, à droite, accompagné, de gauche à droite, par le conseiller à la sécurité nationale de la Maison Blanche, Jake Sullivan et le Secrétaire d’État, Antony Blinken, lors d’une réunion virtuelle avec le président mexicain, Andres Manuel Lopez Radoobr, dans la salle Roosevelt de la Maison Blanche, le 1er mars 2021, à Washington. (Crédit : AP Photo/Andrew Harnik)

Qu’y a-t-il dans la dernière version de l’accord ?

Selon les informations disponibles, l’Iran pourrait permettre aux inspecteurs [de l’AIEA] de vérifier la conformité de son retour aux restrictions initiales de 2015 – processus complexe susceptible de prendre des mois, car les inspecteurs devront surveiller le démantèlement de systèmes d’enrichissement améliorés à des niveaux bien supérieurs à ceux de 2015 -. Les États-Unis devraient lever les sanctions visant le secteur nucléaire iranien, ses exportations de pétrole et ses banques.

L’accord sera moins efficace, estiment les spécialistes, parce que l’Iran a fait de tels progrès en matière d’enrichissement que, même avec cet accord, il est probable qu’il ne sera jamais à plus de six mois du seuil militaire, soit moitié moins que la période prévue en vertu de l’ancien accord. En outre, les clauses « couchers de soleil » – la date d’expiration des limites d’enrichissement, en 2026 et 2031 – se rapprochent.

Revenir à l’accord permettra à l’Iran d’exporter son pétrole vers des marchés autorisés. La Fondation pour la défense des démocraties, groupe de réflexion très actif dans la critique de l’Iran à Washington, estime que les revenus atteindront 1 000 milliards de dollars d’ici 2030.

Si Biden veut réellement revenir à l’accord, qu’est-ce qui l’en empêche ?

Les représentants de tous les pays parties à l’accord, ainsi que des États-Unis (et de l’Union européenne, qui a participé aux négociations mais n’a pas ratifié l’accord en sa qualité d’Union), négocient le retour des Etats-Unis et de nouvelles conditions depuis avril 2021.

Initialement, Obama a négocié avec des responsables considérés comme relativement modérés pour l’Iran, mais le pays a élu un président intransigeant, Ebrahim Raisi, peu de temps après l’entrée en fonction de Biden. Raïssi, qui est impliqué dans des crimes contre l’humanité commis à la fin des années 1980, s’est entouré, au sein de son cabinet, de deux hommes impliqués dans l’attentat à la bombe de 1994 contre le centre juif AMIA à Buenos Aires, qui a tué 85 personnes.

A l’époque, le Secrétaire d’État d’Obama, John Kerry, avait été photographié en train de taquiner son homologue iranien, Javad Zarif.

Aujourd’hui, les responsables iraniens refusent de se trouver dans la même pièce que les Américains, ce qui a entraîné une incessante navette d’intermédiaires entre les salles de conférence de l’hôtel Palais Cobourg à Vienne, et considérablement ralenti le processus.

Le président américain Barack Obama, accompagné du Secrétaire d’État John Kerry, rencontre des anciens combattants et leurs familles pour évoquer l’accord sur le nucléaire iranien, le jeudi 10 septembre 2015, dans la salle Roosevelt de la Maison-Blanche à Washington (Crédit : AP Photo/Andrew Harnik)

Plus important encore, l’Iran a exigé trois concessions que Biden a jusqu’à présent refusées.

La première consiste à revenir sur ce que l’Iran considère comme la plus nocive des sanctions introduites par Trump, le placement du Corps des Gardiens de la Révolution islamique sur la liste des terroristes désignés par les États-Unis. Proche des familles qui ont perdu des soldats dans des attentats soutenus par le CGRI en Irak, Biden a catégoriquement refusé de revenir sur ce point.

L’Iran souhaite également que l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) mette fin à une enquête sur des matières nucléaires non déclarées que ses inspecteurs ont découvertes en 2019. Il souhaite en outre avoir la garantie que les Etats-Unis ne reviendront pas à l’avenir sur l’accord, comme Trump a pu le faire.

Les négociateurs occidentaux ont assuré que l’Iran avait renoncé à ses deux premières exigences ces dernières semaines.

Les négociateurs américains ont déclaré ne pas être en mesure de garantir à l’Iran que les prochains présidents des Etats-Unis ne se retireraient pas de l’accord.

Des responsables israéliens, parmi lesquels le ministre de la Défense Benny Gantz, le président du Conseil de sécurité nationale Eyal Hulata et le chef du Mossad David Barnea se sont rendus à Washington ces derniers jours pour un nouveau plaidoyer contre la conclusion de cet accord.

Que disent les Représentants et Sénateurs américains cette fois-ci ?

Il y a un point sur lequel toutes les parties sont d’accord : la nouvelle mouture de cet accord sera moins efficace.

Les partisans d’un retour à l’accord estiment que certains dommages causés par le retrait de Trump sont irréparables, tandis que les opposants soutiennent que ces faiblesses faisaient déjà partie de l’accord initial.

Le sénateur Chris Murphy, Démocrate du Connecticut qui promeut ouvertement le retour au cadre de l’accord, a admis dans un éditorial du magazine Time, en février dernier, que toute nouvelle déclinaison de l’accord ne respecterait pas les restrictions obtenues sous Obama.

Le président iranien Ebrahim Raisi, deuxième à droite, écoutant une explication tout en regardant une centrifugeuse avancée lors d’une exposition sur les réalisations nucléaires de l’Iran à Téhéran, en Iran, le 9 avril 2022. (Crédit: Bureau du président iranien)

« Ce nouvel accord peut ne pas ressembler à l’accord obtenu par Obama en raison de tout le temps et le terrain perdu pendant la présidence de Trump », écrit Murphy. « Cela n’empêche qu’un accord de l’Iran pour ralentir ses recherches nucléaires et autoriser les inspections rendrait évidemment le monde plus sûr. »

Un haut responsable démocrate du Congrès, régulièrement informé des projets de l’Administration pour l’Iran, se rappelle la déclaration de l’ex-Premier ministre israélien, Benjamin Netanyahu, en 2012 à la réunion de l’Assemblée générale des Nations Unies.

Netanyahu avait été tourné en dérision pour avoir montré à la tribune un document illustré d’une bombe stylisée, destinée à représenter le programme nucléaire iranien.

« Le petit dessin de Bibi est aujourd’hui une réalité », déclare ce responsable, qui préfère garder l’anonymat. « Ce qui a pu prêter à la plaisanterie à l’époque est devenu réalité, du fait des politiques de Bibi et de Trump. On nous met face à un choix binaire : accepter un accord imparfait ou ne rien faire et partir en guerre.

« Les Iraniens disposent de beaucoup plus d’installations aujourd’hui », a-t-il ajouté. « Ils sont également moins surveillés. Leur stock d’uranium enrichi à 60% est plus important aujourd’hui que pendant le JCPOA ou même avant le JCPOA. »

Quels sont les autres problèmes en travers du chemin?

Le Congrès a le droit d’examiner l’accord, mais il lui manquera probablement la majorité pour le neutraliser par la voie du veto : c’est sensiblement le même scénario qu’en 2015, lorsqu’Obama a bloqué le vote du Congrès contre l’accord.

Les opposants au JCPOA, y compris au sein de la communauté pro-israélienne, se préparent à s’y opposer farouchement cette fois encore, et si les Républicains reprennent au moins une des chambres du Congrès en novembre, ils pourraient nuire à la mise en œuvre de l’accord en ralentissant les opérations nécessaires.

Certains éléments, sur le plan international, pourraient inviter les Américains à la prudence

L’ex-Premier ministre Benjamin Netanyahu a tracé sa « ligne rouge » pour l’Iran sur une bombe dessinée, lors d’un discours à l’Assemblée générale des Nations Unies, le 27 septembre 2012. (Crédit : Avi Ohayon/GPO/Flash90)

Il se dit en effet que l’Iran aide la Russie dans sa guerre contre l’Ukraine en lui fournissant des drones armés et en lui prodiguant des conseils pour contourner les sanctions américaines.

La priorité de politique étrangère de Biden est de paralyser la Russie, et il est certain que ramener l’Iran dans la communauté internationale pourrait contrecarrer cet objectif.

Une autre difficulté pourrait prendre la forme d’un conflit ouvert entre l’Iran et des alliés des États-Unis. Les tensions anti-iraniennes ont explosé sous la forme de violences en Irak, et Israël a affronté plus tôt ce mois-ci un allié de l’Iran, le Jihad islamique palestinien, dans la bande de Gaza.

L’Iran n’a pas non plus cessé ses activités malveillantes, y compris aux États-Unis, où un dissident a fait l’objet de tentatives d’assassinat et où Salman Rushdie, qui fait toujours l’objet d’une condamnation à mort imposée par l’Iran en 1989, a été poignardé il y a peu.

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