Adieu démocratie? Les dangers du projet de loi de Netanyahu pour l’Etat de droit
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Explications

Adieu démocratie? Les dangers du projet de loi de Netanyahu pour l’Etat de droit

Selon un juriste israélien, les changements que le Premier ministre tente d'apporter aux Lois fondamentales s'avéreraient catastrophiques pour les droits civils

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu prend la parole lors d'une cérémonie tenue au mémorial de Yad Vashem à Jérusalem, alors qu'Israël célèbre Yom HaShoah, la Journée annuelle de commémoration de la Shoah, le 1er mai 2019. (Noam Rivkin Fenton/Flash90)
Le Premier ministre Benjamin Netanyahu prend la parole lors d'une cérémonie tenue au mémorial de Yad Vashem à Jérusalem, alors qu'Israël célèbre Yom HaShoah, la Journée annuelle de commémoration de la Shoah, le 1er mai 2019. (Noam Rivkin Fenton/Flash90)

Les projets du gouvernement entrant destinés à réduire les pouvoirs des tribunaux, incluant notamment l’intention d’accorder l’immunité judiciaire au Premier ministre Benjamin Netanyahu dans les différentes affaires de corruption qui le visent et d’empêcher la Cour suprême d’intervenir, serait « un retour en arrière constitutionnel » à « l’époque pré-Etat », estime le Dr. Yaniv Roznai, maître de conférences à la faculté de droit Radzyner School of Law de l’université de Herzliya et l’un des plus grands spécialistes israéliens du droit constitutionnel international.

Israël ne possède pas de constitution, mais a adopté à la place plusieurs Lois fondamentales qui définissent la relation entre l’Etat et ses citoyens et les devoirs du premier. Les propositions avancées visent à réformer celles qui concernent la relation entre la Knesset et la Cour suprême, accordant le dernier mot au Parlement.

Depuis que le pays a adopté une loi controversée d’Etat-nation l’année dernière, que ses détracteurs dénoncent comme contrevenant à l’engagement d’Israël à garantir l’égalité de tous ses citoyens, les juges de la Cour suprême se préparent à la possibilité que les amendements à ces Lois soit renversés comme c’est le cas avec ceux envisagés par le nouveau gouvernement.

Faisant référence à la loi d’Etat-nation, la ministre de la Justice sortante Ayelet Shaked avait qualifié l’éventualité d’une annulation par la Cour suprême de « séisme gouvernemental » et de début des « hostilités entre les différentes branches du gouvernement ».

Les propositions de réforme n’ont pas été encore formellement publiées, mais ont été largement rapportées dans les médias. Elles incluent plusieurs éléments favorables à Netanyahu, empêtré dans des ennuis judiciaires.

Les juges de la Cour suprême lors d’une audience, le 13 mars 2019. (Yonatan Sindel/Flash90)

La première modification évoquée consisterait à modifier la loi actuelle d’immunité pour exiger l’approbation de la Commission des affaires parlementaires de la Knesset en cas de mise en examen d’un député.

La deuxième viserait à empêcher la Haute Cour de justice d’annuler une décision de cette Commission, garantissant ainsi l’immunité de Netanyahu. Cela serait rendu possible par l’amendement de la Loi fondamentale et son pan concernant le système judiciaire, lequel autorise la Haute Cour à exercer son pouvoir de supervision juridique sur les décisions administratives prises par les différentes autorités.

La troisième serait une clause « d’annulation » qui, entre autres compétences, permettrait à la Knesset d’empêcher la Haute Cour de rejeter la loi d’immunité.

« Une clause d’annulation nuit très gravement aux principes de séparation des pouvoirs et de l’Etat de droit, et à mon avis, cela peut être considéré comme un amendement constitutionnel anticonstitutionnel », a indiqué Roznai au Zman Yisrael, la version hébreue du Times of Israel.

Plusieurs études publiées récemment sont venues fissurer le mythe de l’activisme rampant dont serait coupable la Cour suprême, que la législation envisagée tente ostensiblement de renverser.

L’une d’elle, menée par le Prof. Gad Barzilai, le Dr. Maoz Rosenthal et le Prof. Assaf Meydani a révélé que sur les 9 500 pétitions jugées par la Haute Cour, seules 10 % des pétitions portées contre le gouvernement ont été acceptées, alors que trois autres pourcents n’ont été qu’en partie acceptées. Quatre-vingt-sept pourcents d’entre elles ont été rejetées dans leur totalité.

Un examen réalisé par le Dr. Guy Luria de l’Institut israélien de la démocratie indique que la Cour n’a retoqué des lois que 18 fois depuis 1992 – soit peu par rapport à ce qui se fait dans le reste du monde.

Alors que 0,7 loi par an sont rejetées par les tribunaux israéliens, 8,2 le sont en Allemagne ; 7,5 en Inde ; 3,7 en Afrique du Sud ; deux lois fédérales par an le sont aux États-Unis ; 1,6 en Irlande et au Canada ; et 1,4 en Grande-Bretagne.

Roznai concède néanmoins que certaines des préoccupations de militantisme judiciaire sont admissibles.

« Peu de gens le savent, mais une cour de magistrats ou un tribunal de district exerce également un rôle de supervision et peut décider qu’une loi est inconstitutionnelle, même si son influence est limitée. Cela s’est produit 10 fois jusqu’à présent », explique-t-il.

Pour lui, il serait préférable que « seule la Cour suprême dispose de cette compétence ».

« La cour est très militante à l’égard de certains sujets, et porte peut-être une part de culpabilité », ajoute-t-il. « Quand la cour statue sur un pouvoir administratif et voit raisonnablement qu’il ne s’agit pas d’un problème classique, c’est un fait que l’on peut tout à fait considérer comme militant ».

Mais il remet en doute les appels des députés de droite, notamment Yariv Levin (Likud) et Bezalel Smotrich (Union des partis de droite) — qui souhaitent tous les deux devenir le prochain ministre de la Justice — à interdire les pétitions de plaignants, y compris d’institutions publiques, qui n’ont pas leur mot à dire dans l’affaire car non personnellement affectés par l’injustice présumée.

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu (à droite) avec le ministre du Tourisme Yariv Levin lors d’un vote de la Knesset sur le budget, qui coïncidait avec la publication par la police de recommandations visant à inculper Netanyahu pour corruption et abus de confiance, le 13 février 2018. Levin a mené les efforts du Likud pour faire pression en faveur d’une législation définissant Israël comme étant avant tout un État juif. (Yonatan Sindel/Flash90)

« Sans le Mouvement pour un gouvernement de qualité et d’autres groupes similaires, qui soumettra des pétitions pour des faits tels que la nomination d’une personne condamnée pour corruption, ou une violation de la Loi fondamentale : le gouvernement ? » interroge Roznai.

Je veux autant de protection possible contre le pouvoir du gouvernement, et je ne comprends pas bien pourquoi certains citoyens veulent donner autant de pouvoir que possible au gouvernement

« Les droits civils ne sont pas directement mis à mal ici », ajoute-t-il. « Quoi qu’il en soit, la cour n’organise une audience qu’en cas de violation avérée de l’Etat de droit ou de l’ordre constitutionnel — et je ne vois pas ce qui justifierait une limite à ce mécanisme. En tout cas, réduire la cause probable et les comparutions se fera naturellement par des juges plus conservateurs dans un autre tribunal. On ne tue pas une mouche à coups de bazooka. »

Au-delà de sa profession, Roznai estime qu’en tant que citoyen, en ce qui concerne la question des droits humains, plus on en fait, mieux c’est.

« Je veux autant de protection possible contre le pouvoir du gouvernement, et je ne comprends pas bien pourquoi certains citoyens veulent donner autant de pouvoir que possible au gouvernement », constate-t-il. « C’est à l’opposé de l’aspiration constitutionnelle des grandes révolutions survenues aux États-Unis et en France.”

« Moi aussi, j’ai des critiques contre la Cour, quand elle repousse les frontières notamment, mais elles ne justifient pas ce qu’il se passe et ce qu’il pourrait se passer », a-t-il averti.

Pour Roznai, la grande menace pesant sur l’autorité de la Knesset ne vient pas des tribunaux, mais du gouvernement, car les différents accords de coalition successifs ont affaibli la législature, rendant la Knesset prisonnière d’une certaine discipline gouvernementale.

« Levin et Smotrich font fausse route », juge Roznai. « Ce qui devrait être inquiétant, c’est que c’est le gouvernement actuellement qui prive le peuple de sa souveraineté, puisque la Knesset n’a presque plus de pouvoir. Occupez-vous de cela d’abord, avant de vous occuper des tribunaux. »

Le président Reuven Rivlin, à gauche, et la ministre de la Justice Ayelet Shaked lors d’une cérémonie à la résidence du président à Jérusalem, le 26 octobre 2017. (Miriam Alster/Flash90)

Mais même si la Knesset est libre de légiférer comme elle l’entend, la majorité parlementaire n’a pas toujours raison, souligne-t-il.

On ne peut pas décider qu’une partie du peuple n’est pas le peuple

« Je pense que Levin croit profondément que la majorité politique représente le souverain et qu’elle devrait ainsi disposer d’un pouvoir illimité — que c’est l’essence de la démocratie. C’est l’opinion de la droite dans de nombreux pays », explique Roznai. « Qui est souverain ? C’est le peuple, mais le peuple n’est pas 61 sièges. C’est nous tous : il est multi-générationnel, dépasse les clivages. On ne peut pas décider qu’une partie du peuple n’est pas le peuple ».

« Si une majorité décide que les femmes n’ont pas le droit de voter, c’est fini, c’est réglé ? interroge-t-il. « Est-ce démocratique parce que la majorité en a décidé ainsi et que la majorité est souveraine ? Non. On ne peut pas utiliser ce critère de souveraineté pour subvertir la souveraineté en elle-même. On peut pas exploiter l’argument de la souveraineté pour promouvoir la déliquescence de la démocratie ».

La Cour sert de protection contre le gouvernement et les soldats de l’armée israélienne, avance-t-il. La complémentarité — le principe selon lequel les différentes compétences ne se piétinent pas les unes les autres — permet aux tribunaux du monde entier, y compris le Tribunal international de La Haye, de juger des Israéliens lorsque la Cour d’Etat n’est pas en mesure ou ne souhaite pas agir.

« Lorsque l’on montre que notre Cour est indépendante, puissante et agit sans crainte ou dépendance, nous protégeons notre pays de procès à l’étranger. Je ne pense pas que Yariv Levin souhaite mettre en danger les commandants de l’armée israélienne ou les ministres ».

Pourtant Levin risque de leur nuire « sans équivoque » avec cette nouvelle législation envisagée, ajoute Roznai.

Palestinian Foreign Minister Riyad al-Malki holds a joint press conference with Jordan's Foreign Minister Nasser Judeh (not seen), in the West Bank city of Ramallah. December 06, 2012 (photo credit: Issam Rimawi/Flash90)
Le ministre des Affaires étrangères de l’Autorité palestinienne Riyad al-Malki (Crédit : Issam Rimawi/Flash90)

« Tout affaiblissement de la Cour signifie un affaiblissement de l’armée et du gouvernement dans ses opérations », précise-t-il. « En Pologne, il a été prouvé que les juges n’étaient pas vraiment indépendants, ce qui a conduit le Conseil de l’Europe et la Commission de Venise pour la démocratie par le droit à publier des rapports établissant qu’ils ne faisaient pas confiance au système judiciaire polonais. Cette pression a poussé le gouvernement polonais à ne pas poursuivre les changements qu’il envisageait pour les tribunaux ».

Grâce à son étude de 742 constitutions nationales rédigées depuis les révolutions américaine et française de la fin du 18e siècle, Roznai a découvert que la tendance était à la hausse des constitutions limitant le pouvoir des assemblées constituantes pour ratifier des amendements de la constitution.

« Si les mécanismes de supervision juridique n’existaient que dans moins de 25 % des pays pendant la Seconde Guerre mondiale, ils sont présents dans plus de 85 % des pays aujourd’hui », indique Roznai, ajoutant que les réformes proposées par le futur gouvernement vont à l’encontre de ce phénomène.

Dans plusieurs pays, les parlementaires ont tenté d’amender leur constitution. En Inde, où le système politique a été mis à mal par l’état d’urgence et des scandales de fraude électorale impliquant Indira Gandhi, la Cour suprême est connue pour avoir rejeté des tentatives d’amendement de la constitution avec succès, note-t-il. La même chose s’est produite à Belize, Taiwan, au Honduras et en Colombie.

« Même dans les pays où la constitution est silencieuse et où il n’existe aucune restriction, les tribunaux ont estimé que des valeurs fondamentales servaient de piliers à tout aménagement constitutionnel, et font donc implicitement office de protection. La raison avancée est que que si on les change ou les supprime, c’est comme si on éradiquait l’intégralité de la constitution et la remplaçait par une nouvelle », conclue-t-il.

Il s’agit d’une adaptation d’un article du Zman Yisrael, la version hébreue du Times of Israel.

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