Les partisans de la réforme font de la loi sur les demandeurs d'asile un emblème

Au milieu du feu et de la fureur des quatre derniers mois de protestation contre le programme de réforme du système judiciaire du gouvernement, il y a eu quelques occasions de débattre de ce qui est exactement en jeu et de ce que pourraient être précisément les conséquences du projet tant controversé.

L’une de ces occasions s’est déroulée au sein du plénum de la Knesset au début du mois de mars, lorsque le projet de loi visant à permettre à la Knesset d’annuler toute décision que la Cour aurait invalidée avec une majorité simple de 61 députés, connu sous le nom de clause dite « dérogatoire », a été débattu avant sa première lecture.

Au cours de ce débat, le député Simcha Rothman (HaTzionout HaDatit), l’un des principaux architectes de la réforme du système judiciaire, a invoqué ce qui est devenu pour la droite israélienne l’exemple par excellence de la démesure et de l’interventionnisme judiciaires : la série d’arrêts de la Haute Cour de justice annulant la loi qui permettait d’emprisonner indéfiniment et sans procès les demandeurs d’asile africains après qu’ils ont franchi la frontière.

Dans son discours prononcé à la tribune de la Knesset, Rothman s’est insurgé contre les décisions de justice qui ont annulé ou modifié trois lois distinctes de la Knesset traitant de cette question, a juxtaposé ces décisions à des décisions autorisant les autorités à expulser des résidents d’implantations et a déclaré que la clause dite « dérogatoire » était essentielle pour contrecarrer un tel activisme judiciaire.

Les experts en droits de l’Homme ont déclaré que les lois sur les demandeurs d’asile font partie des pires exemples de violation des droits par la législation de la Knesset qui ont été traités par la Haute Cour.

Mais pour les partisans de la révision de la législation, qui rejettent l’autorité de la Cour pour contrôler la Knesset, la diatribe de Rothman touche au cœur du débat qui sous-tend les divisions politiques amères qui ont éclaté dans les rues.

La Cour suprême réunit pour une audience sur la décision de la commission centrale électorale de disqualifier Amichaï Chikli, membre du Likud, de se présenter aux prochaines élections de la Knesset, le 6 octobre 2022. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

La question est de savoir si Israël a besoin de la Haute Cour pour protéger les droits de l’Homme et les droits civils, en particulier ceux des individus et des minorités, contre la volonté de la majorité. Ou bien, comme le soutient la coalition, pouvons-nous simplement compter sur la Knesset pour se préserver des pires excès du pouvoir majoritaire ?

Qui protège les droits ?

Dans le discours prononcé à la tribune de la Knesset au début du mois de mars, Rothman n’a pas tenu compte des arrêts de la Haute Cour, affirmant avec dérision que la Cour avait annulé la législation afin de permettre aux demandeurs d’asile de « s’adonner à leurs passe-temps ».

La plaisanterie sur les « hobbies » faisait référence à un commentaire mineur de l’un des juges dans son opinion écrite dans l’un des trois arrêts de la Cour sur la question.

Rothman a soutenu que protéger les droits d’un groupe signifiait piétiner ceux d’un autre, dénonçant le tribunal pour avoir favorisé les droits des demandeurs d’asile par rapport à ce qu’il a dit être les droits des résidents du sud de Tel Aviv qui avaient été violés par l’afflux de ces demandeurs d’asile dans la région.

Mais il a également fait, de manière sardonique, l’éloge de ces décisions « tombées du ciel pour l’aider à expliquer comment le système judiciaire a pris le contrôle d’Israël ».

Il voulait dire par là que l’intervention de la Cour sur cette question à trois reprises pour défier la volonté de la majorité représentée à la Knesset était l’exemple parfait du type d’activisme judiciaire qui s’est emballé et que son remaniement judiciaire rectifiera ostensiblement.

« C’est la Knesset qui protège les droits et non la Haute Cour », a déclaré Rothman.

Le député HaTzionout HaDatit et architecte de la réforme du système judiciaire Simcha Rothman s’exprimant depuis le podium de la Knesset en faveur du projet de loi sur l’annulation de la décision de la Haute Cour, le 14 mars 2023. (Crédit : Capture d’écran de la chaîne de la Knesset)

La question des demandeurs d’asile est devenue une sorte de pierre angulaire pour ceux qui, au sein du gouvernement, défendent l’idée de couper les ailes de la Haute Cour. Pour le bloc du Premier ministre Benjamin Netanyahu (droite, religieux et extrême-droite) qui pousse la Cour à contourner la législation, les violations des droits identifiées et invalidées par la Cour sont justifiées par le sentiment populaire à l’encontre des demandeurs d’asile parmi les Israéliens de la classe ouvrière qui vivent dans le sud de Tel Aviv, une ville chic mais économiquement sinistrée.

Du milieu des années 2000 jusqu’en 2012, environ 60 000 demandeurs d’asile et migrants africains sont entrés en Israël, principalement en provenance de l’Érythrée et du Soudan. Nombre d’entre eux se sont retrouvés dans le sud de Tel Aviv, où les habitants se sont amèrement plaints de la détérioration de la qualité de vie et de la sécurité dans leurs quartiers.

L’augmentation de la criminalité et la modification du cachet de ces quartiers ont suscité de nombreuses demandes d’intervention de la part des pouvoirs publics.

Afin de dissuader les demandeurs d’asile de venir et de persuader ceux qui se trouvent déjà en Israël de quitter le territoire, la Knesset a adopté à trois reprises des amendements à ce que l’on appelle la loi « anti-infiltration ».

Ces trois amendements ont été annulés par la Haute Cour pour violation inconstitutionnelle et disproportionnée du droit à la liberté des demandeurs d’asile, bien que la Cour ait autorisé le maintien de la troisième version de la loi à condition qu’une disposition clé soit modifiée de manière substantielle.

Dans son premier grand discours sur le programme de réforme du système judiciaire, le 23 mars, Netanyahu a explicitement mentionné les décisions de la Haute Cour sur les demandeurs d’asile comme un exemple d’intervention judiciaire indue dans la politique gouvernementale.

En février, le ministre de la Justice Yariv Levin, le deuxième principal architecte de la réforme, a cité les décisions sur les demandeurs d’asile africains comme un exemple probant de la Haute Cour ignorant la volonté de la majorité, arguant que puisque la majorité élue de la Knesset avait soutenu la législation, « la Cour ne peut pas simplement venir et décider que ‘nous affirmons nos valeurs à la place de celles du public et des décideurs' ».

En 2018, la décision concernant les demandeurs d’asile africains a également incité les dirigeants de droite du gouvernement dirigé par Netanyahu à faire adopter un projet de loi visant à passer outre à la décision de la Haute Cour.

Et le manifeste de la campagne électorale de 2022 du parti HaTzionout HaDatit est même allé jusqu’à déclarer explicitement qu’après l’adoption de la loi de refonte judiciaire, la loi sur la détention des demandeurs d’asile africains à laquelle la Haute Cour s’était opposée serait à nouveau légiférée et prémunie de tout examen de la Haute Cour.

Le projet de loi du gouvernement sur la clause dite « dérogatoire », tout en permettant à la Knesset de soustraire la législation à l’examen de la Haute Cour, limiterait considérablement la possibilité pour la Cour d’annuler la législation et exigerait une majorité de 80 % des juges pour invalider une loi, ce qui n’existe pratiquement pas dans les pays démocratiques.

À elles seules, ces deux modalités réduiraient presque entièrement la capacité de la Cour à contrôler le pouvoir législatif, même en l’absence de la clause dite « dérogatoire ».

Le projet de loi sur la limitation du contrôle judiciaire a été adopté en première lecture par le plénum de la Knesset, bien que le gouvernement ait suspendu l’avancement de la législation afin d’imposer d’abord des changements à la commission de sélection des juges, avant de geler finalement ce projet de loi face à l’opposition massive de l’opinion publique.

Ni Rothman ni Levin n’ont donné d’indication quant à leur volonté d’abandonner ces mesures, bien que certains partisans d’une vaste réforme du système judiciaire aient déclaré que la clause dite « dérogatoire » pourrait être supprimée.

Mais Rothman et Levin ont tous deux déclaré à plusieurs reprises qu’ils ne croyaient pas à la nécessité d’un contrôle judiciaire du pouvoir législatif.

« La Haute Cour a outrepassé son autorité à maintes reprises, elle s’est opposée à cette chambre à maintes reprises – contre une majorité de droite et de gauche – et cette loi doit donc être approuvée au nom des habitants du sud de Tel Aviv, de Gush Katif, de Homesh et pour la gloire de l’État d’Israël », a proclamé Rothman lors du récent débat à la Knesset sur la clause dite « dérogatoire ».

Les opposants au programme de réforme du système judiciaire de la coalition font valoir qu’en l’absence de tout mécanisme ou cadre modérateur pour contrôler la volonté de la majorité, la Knesset est en fait susceptible de piétiner les droits individuels et les droits des minorités si c’est la direction dans laquelle les vents politiques soufflent.

Bien que la coalition actuelle considère les décisions relatives aux demandeurs d’asile comme l’argument ultime contre le contrôle judiciaire de la législation de la Knesset, les partisans de l’intervention judiciaire citent les lois relatives aux demandeurs d’asile comme l’argument ultime de la nécessité critique d’un contrôle judiciaire.

Lutte pour les droits

Les différentes versions des amendements annulés par les tribunaux prévoyaient l’emprisonnement sans procès des demandeurs d’asile pendant trois ans, ou leur détention sur une durée indéterminée ou à long-terme dans un centre de détention dans le désert du Néguev, sans traitement de leur demande d’asile, jusqu’à ce qu’ils se décident d’eux-mêmes à partir.

Des demandeurs d’asile africains manifestant devant l’ambassade américaine, à Tel Aviv, le 6 janvier 2014. (Crédit : Tomer Neuberg/FLASH90)

Les opposants à ces lois ont fait valoir que la convention de 1951 sur les réfugiés, dont Israël est signataire, interdit de pénaliser les demandeurs d’asile, même s’ils franchissent la frontière sans autorisation. Ils ont également souligné que l’État ne traitait pas l’écrasante majorité des demandes d’asile – ce qui signifie que leurs demandes de statut de réfugié n’ont jamais pu être déterminées et que la légalité de leur résidence en Israël n’a donc jamais été prouvée d’une manière ou d’une autre.

Les opposants à ces lois ont surtout fait valoir que la détention par l’État des demandeurs d’asile pour des périodes indéfinies ou prolongées violait certains des droits de l’Homme les plus fondamentaux protégés par les Lois fondamentales quasi-constitutionnelles d’Israël.

Selon Dana Yaffe, avocate et directrice de la Clinique juridique sur les droits de l’Homme internationaux à l’université hébraïque, les lois anti-infiltration représentent certaines des pires violations des droits de l’Homme par une loi de la Knesset depuis que la Haute Cour a commencé à exercer un contrôle judiciaire sur la législation dans les années 1990.

« Ces lois ont violé les droits fondamentaux des demandeurs d’asile en tant qu’êtres humains, notamment leur droit à la liberté, à la dignité et à l’autonomie, sans qu’ils n’aient commis le moindre crime. Elles ont également violé leurs droits en tant que réfugiés, puisqu’ils étaient confrontés à un grave danger dans leur pays d’origine, mais qu’on les a empêchés de faire entendre leur demande d’asile », a déclaré Me Yaffe.

Dans son premier arrêt annulant la version 2012 de la loi, qui autorisait l’emprisonnement des demandeurs d’asile pendant trois ans sans procès, la juge de la Cour suprême Edna Arbel avait écrit que « le droit à la liberté était garanti par la Loi fondamentale d’Israël : Dignité humaine et liberté et qu’il s’agissait d’un précepte essentiel de la démocratie ».

Des migrants africains manifestant devant le centre de détention de Holot, près de Ktsiot, dans le désert du Néguev, au sud d’Israël, le 17 février 2014. (Crédit : Photo par FLASH90)

« Le droit à la liberté caractérise un régime démocratique, et il est basé sur les valeurs de ce pays en tant qu’État juif et démocratique », avait écrit la magistrate.

« L’emprisonnement des infiltrés et la révocation de leur liberté pour une longue période est un coup fatal et disproportionné porté à leurs droits, à leurs corps et à leurs âmes », avait déclaré Arbel.

Elle avait ajouté que cette mesure portait également atteinte à la vie familiale des demandeurs d’asile, à leurs « activités sociales et de loisirs », et qu’elle avait un impact négatif sur leurs droits de propriété ainsi que sur leur droit à la vie privée et leur droit général à la dignité.

Arbel avait pris acte des difficultés rencontrées par les habitants du sud de Tel Aviv, mais avait conclu que l’État disposait d’autres solutions que l’incarcération des demandeurs d’asile pour résoudre ce problème, et que les avantages que la loi pouvait apporter à la vie dans ces quartiers ne compensaient pas les dommages qu’elle causait au droit à la liberté des demandeurs d’asile.

« Nous ne pouvons pas révoquer des droits fondamentaux et en même temps violer grossièrement la dignité humaine et la liberté d’une personne dans le cadre d’une solution à un problème qui nécessite un cadre politique holistique », avait conclu la juge.

En résumé, la Haute Cour avait jugé que la loi adoptée par la Knesset violait de manière disproportionnée l’un des droits les plus fondamentaux qui caractérisent les régimes démocratiques, à savoir le droit à la liberté individuelle, et que cette violation portait également atteinte à de nombreux autres droits fondamentaux des demandeurs d’asile.

La deuxième version de la loi anti-infiltration, adoptée en décembre 2013, autorisait l’emprisonnement d’un demandeur d’asile pendant une période d’un an après son entrée en Israël, et la détention indéfinie des demandeurs d’asile déjà dans le pays dans le centre de détention de Holot, dans la région reculée du sud-ouest du Néguev.

C’est dans l’arrêt de la Haute Cour annulant cette nouvelle version de la loi anti-infiltration que le juge Uzi Vogelman, qui avait rédigé l’opinion pour la majorité, avait noté que « la capacité d’un demandeur d’asile à s’adonner à ses passe-temps serait entravée par la loi ».

Des demandeurs d’asile africains manifestant devant l’ambassade des États-Unis, à Tel Aviv, le 6 janvier 2014. (Crédit : Tomer Neuberg/FLASH90)

Mais Vogelman a fait valoir que la loi violait également d’autres droits plus fondamentaux.

« L’emprisonnement fait payer un lourd tribut au prisonnier. Il n’y a pratiquement aucun droit qui ne soit pas violé en conséquence. Il révoque le droit à la liberté, viole le droit à la dignité, porte atteinte au droit à la vie privée, annule la possibilité de mener une vie de famille et limite l’autonomie d’un individu de la manière la plus fondamentale », avait écrit Vogelman.

Il avait ajouté que la loi violait le droit du demandeur d’asile à une procédure régulière.

« Les dispositions prises dans le cadre du nouvel amendement à la loi visant à empêcher l’infiltration violent substantiellement, profondément et fondamentalement les droits de l’Homme », avait conclu le juge.

En bref, la Cour avait statué que la loi anti-infiltration violait les droits les plus fondamentaux protégés dans les régimes démocratiques.

En fin de compte, la Cour a partiellement confirmé le dernier texte législatif adopté par la Knesset en 2014, autorisant l’État à détenir les demandeurs d’asile africains, mais a insisté pour que cette détention soit limitée à 12 mois au lieu des 20 mois demandés par le gouvernement.

En 2018, il ne restait plus en Israël aucun demandeur d’asile soumis à la période de détention de 12 mois, laissant vide le centre de Holot, d’une valeur de 323 millions de shekels, qui avait été spécifiquement construit pour leur détention.

De Holot à Gaza

Pour Rothman, entre autres, les fautes commises par la Cour dans l’affaire des demandeurs d’asile ont été aggravées par le fait que, quelques années auparavant, la Cour avait rejeté une demande d’annulation de la Loi de 2005 sur le Désengagement de la bande de Gaza.

Cette loi visait à codifier le retrait unilatéral d’Israël de la bande de Gaza, qui impliquait l’évacuation involontaire des 8 600 résidents d’implantations de ce qu’on appelait « les implantations de Gush Katif ». Elle a également ouvert la voie à l’expulsion de 680 résidents d’implantations de quatre avant-postes illégaux du nord de la Cisjordanie.

Un soldat israélien évacuant des résidents d’implantations juifs de leur maison dans l’implantation de Neve Dekalim, dans la Bande de Gaza. (Crédit : Flash90)

« Les passe-temps de ceux qui vivent à Homesh ne sont pas intéressants », a déclaré Rothman avec sarcasme, en citant l’un des anciens avant-postes illégaux de Cisjordanie. « Les loisirs des habitants du sud de Tel Aviv ne sont pas intéressants… Mais les loisirs des infiltrés – voila ce pourquoi le tribunal s’est battu en 2013, 2014 et 2015. »

Pour Rothman et ses alliés, les juges ne sont pas de simples activistes, mais des activistes politiques.

Selon eux, la Haute Cour exerce un activisme judiciaire sur la législation et les décisions gouvernementales non pas en évaluant de manière impartiale l’objectif d’une loi par rapport aux droits civils qu’elle est censée léser, mais plutôt sur la base de sa propre idéologie politique et de sa vision du monde.

Cependant, dans l’arrêt sur le Désengagement de Gaza, la Cour a effectivement pris en compte les droits des personnes évacuées.

Dans une décision de 10 contre 1, les juges de la majorité ont déterminé que les droits de propriété et le droit à la dignité des personnes évacuées étaient violés par leur évacuation forcée des implantations de Gaza et de Cisjordanie.

Des résidents d’implantations de l’implantation de Kfar Maimon protestant contre le plan de désengagement, à Gaza, le 22 juillet 2005. (Crédit : Flash90)

Ils ont ordonné l’élargissement des critères d’éligibilité à l’indemnisation offerte par l’État aux résidents d’implantations évacués et ont insisté pour que les résidents de moins de 21 ans soient également indemnisés. En 2013, le tribunal a augmenté les indemnités versées à quelque 500 familles évacuées dont les maisons avaient été sous-évaluées par l’État.

Dans le même temps, le tribunal a estimé que la violation des droits des résidents d’implantations restait néanmoins dans les limites autorisées par la Loi fondamentale : Dignité et liberté humaines. Cette loi stipule que les violations des droits doivent être adoptées dans un but positif et qu’elles doivent être proportionnelles aux dommages causés à ces droits civils fondamentaux.

La Cour a noté qu’étant donné que le contrôle d’Israël sur Gaza était une « occupation belligérante » et donc de nature temporaire tant qu’Israël n’avait pas formellement annexé le territoire, les droits de propriété des résidents d’implantations n’étaient pas aussi forts que ceux dont ils jouissaient à l’intérieur des frontières souveraines d’Israël.

Le désengagement de Gaza ne pouvait être réalisé par d’autres moyens que l’évacuation de la population israélienne du territoire en raison du danger pour la vie des résidents d’implantations s’ils restaient sur place après le retrait militaire, avait déterminé la Cour.

Des résidents d’implantations de l’implantation de Kfar Darom, dans la Bande de Gaza, qui se sont barricadés sur un toit, jettant de l’eau, des déchets et des produits chimiques sur les forces de sécurité qui s’apprêtent à les évacuer dans le cadre du plan de désengagement de Gaza. (Crédit : Yossi Zamir/Flash90)

L’indemnisation prévue, ainsi que la réduction des droits de propriété des résidents d’implantations compte tenu de la nature temporaire du contrôle israélien sur le territoire, signifient que la Loi sur le Désengagement de Gaza est proportionnelle à la violation des droits des résidents d’implantations, et donc constitutionnellement acceptable, avait estimé la Cour.

La Cour avait également estimé que l’objectif déclaré de la loi, à savoir le renforcement de la sécurité israélienne, l’amélioration de la position diplomatique d’Israël et l’allègement du fardeau d’Israël, entre autres, répondait aux critères de la loi en matière d’objectif.

Dans ce contexte et compte tenu de l’indemnisation accordée aux résidents d’implantations en contrepartie de l’atteinte à leurs droits de propriété, l’évacuation forcée était donc constitutionnellement acceptable, avait jugé la Cour.

D’autre part, la Cour avait estimé que l’atteinte aux droits des demandeurs d’asile ne serait pas proportionnée au bénéfice public escompté de la législation, sachant qu’il existe des alternatives à l’incarcération de longue durée.

Des Israéliens protestant contre les projets du gouvernement du Premier ministre Benjamin Netanyahu visant à réformer le système judiciaire, à Tel Aviv, en Israël, le 1er avril 2023. (Crédit : AP Photo/Tsafrir Abayov)

En annulant trois lois distinctes de la Knesset concernant les demandeurs d’asile africains, la Cour n’a pas fait valoir ses prédilections libérales pour permettre aux non-Israéliens de perfectionner leurs passe-temps sans tenir compte de la souffrance des citoyens du pays, comme l’aurait voulu Rothman.

En réalité, la Cour a limité ses délibérations aux aspects juridiques et constitutionnels des lois concernant les demandeurs d’asile et les résidents d’implantations. Dans le cas de Gaza, la Cour a même rejeté l’opportunité de peser sur les objectifs du désengagement, notant qu’elle n’était pas compétente pour statuer sur les aspects politiques de la question.

Dans le cas des demandeurs d’asile, la Cour a utilisé l’autorité dont elle jouit encore pour dire à la Knesset que le pouvoir législatif a des limites lorsque les lois adoptées violent les droits civils fondamentaux qui constituent la base des sociétés démocratiques.

L’incarcération indéfinie ou la détention prolongée sans procès ont été considérées par la Cour comme une atteinte trop importante aux droits fondamentaux de liberté et de procédure pour qu’une société démocratique puisse les tolérer.

Si le projet de réforme du système judiciaire du gouvernement est adopté dans son intégralité, c’est à la Knesset elle-même qu’il reviendra de déterminer si une loi adoptée par la Knesset viole de manière injustifiée les droits de l’Homme et les droits civils.