Pompeo et les implantations : Discours creux ou prélude à l’annexion ?
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Analyse

Pompeo et les implantations : Discours creux ou prélude à l’annexion ?

Pour certains, la politique US ne fait que rétablir l'ambiguïté de l'ère Reagan sur le statut des implantations ; pour d'autres, elle préfigure le statut final de la Cisjordanie

Raphael Ahren

Raphael Ahren est le correspondant diplomatique du Times of Israël

Le secrétaire d'Etat américain Mike Pompeo en conférence au Département d'Etat à Washington DC, le 18 novembre 2019. (Crédit : Andrew Harnik/AP)
Le secrétaire d'Etat américain Mike Pompeo en conférence au Département d'Etat à Washington DC, le 18 novembre 2019. (Crédit : Andrew Harnik/AP)

L’annonce faite par le secrétaire d’État américain Mike Pompeo au sujet de la légalité des implantations a suscité des réactions selon des lignes de fracture idéologique : la droite israélienne et ses partisans ont célébré l’affirmation de leur position de longue date, tandis que les militants et responsables pro-palestiniens à Ramallah ont fulminé, disant que Washington avait donné son feu vert à Israël pour annexer toute la Cisjordanie.

La signification exacte de la déclaration de Pompeo – selon laquelle « l’établissement d’implantations de civils israéliens en Cisjordanie n’est pas en soi contraire au droit international » – et les résultats concrets qu’elle aura sur le terrain, font l’objet de débats.

Certains prétendent qu’il ne s’agit que d’une mesure essentiellement déclarative qui ne fait que rétablir la position américaine telle qu’elle était sous l’administration de Ronald Reagan.

En outre, la nouvelle politique peut facilement être renversée par un démocrate à la Maison Blanche. Lundi, un certain nombre de candidats à la présidence ont vivement critiqué le discours de Pompeo, indiquant que si Donald Trump perd sa réélection en 2020, les Etats-Unis reviendront à leur position précédente sur la légalité des implantations.

D’autres interprètent la déclaration de Pompeo comme un premier pas dans une campagne qui se terminera par la promotion de l’annexion par Israël des implantations en Cisjordanie comme partie intégrante du plan de paix tant attendu de la Maison Blanche.

Une histoire nuancée

« La déclaration de Pompeo n’est pas très spectaculaire », a déclaré Robbie Sabel, ancien conseiller juridique au ministère israélien des Affaires étrangères. « Il y a un changement, mais ce n’est pas un changement radical. »

Comme Pompeo l’a mentionné lors de sa conférence de presse de lundi, l’administration de Jimmy Carter en 1978 a déterminé que les implantations israéliennes en Cisjordanie étaient illégales.

Le président américain Jimmy Carter, (à gauche), devant la plénière de la Knesset, à Jérusalem, en mars 1979. (Crédit : Yaacov Saar/GPO)

« Bien qu’Israël puisse prendre, dans les territoires occupés, les mesures nécessaires pour répondre à ses besoins militaires et assurer un gouvernement ordonné, pour les raisons indiquées ci-dessus, les implantations civiles dans ces territoires sont incompatibles avec le droit international », avait déclaré Herbert J. Hansell, qui était alors conseiller juridique du Département d’État, dans une lettre au Congrès.

En 1981, Ronald Reagan a partiellement répudié le fameux Hansell Memorandum. Il a déclaré que les implantations ne sont pas nécessairement illégales, tout en soulignant qu’elles nuisent aux efforts de paix.

Selon Sabel, les responsables américains ont continué par la suite, dans des conversations privées, à dire que les implantations étaient effectivement illégales, mais se sont abstenus de le reconnaître en public.

« Ils ont plutôt dit qu’ils ne voulaient pas prendre position sur la question sur le plan juridique », a dit M. Sabel. Dans des déclarations publiques, les responsables de la Maison Blanche n’ont pas dit que les implantations étaient légales ou illégales, mais ont souligné qu’elles étaient nuisibles pour la paix, a-t-il ajouté.

« Le plan de paix Reagan de 1982 comprenait même un appel au gel des implantations », a noté Lior Lehrs, qui dirige le programme sur le rétablissement de la paix israélo-palestinien du Mitvim – The Israeli Institute for Regional Foreign Policies.

Ronald Reagan, (à gauche) président des Etats-Unis, s’entretient avec le Premier ministre israélien Shimon Peres, alors que le conseiller politique de Peres, Nimrod Novik, (à droite) prend des notes, à la Maison Blanche, le 15 septembre 1986. (Crédit : Saar Yaacov/GPO)

Bill Clinton et les deux Bush n’ont jamais officiellement changé leur politique consistant à ne pas commenter la légalité des implantations, bien qu’ils se soient tous abstenus sur les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies qui qualifiaient ces implantations d’illégales, leur permettant ainsi de rester, dit Sabel.

Lundi, Pompeo a précisé que sa déclaration « renversait l’approche de l’administration Obama » à l’égard des implantations.

« Les administrations successives ont reconnu que les activités de colonisation débridées pouvaient constituer un obstacle à la paix, mais elles ont reconnu avec sagesse et prudence que le fait de s’attarder sur des positions juridiques ne faisait pas progresser la paix », a déclaré le diplomate américain.

« Cependant, en décembre 2016, à la toute fin de l’administration précédente, le secrétaire d’État [John] Kerry a changé des décennies de cette approche prudente et bipartisane en réaffirmant publiquement la prétendue illégalité des implantations. »

Pompeo se référait de toute évidence à la résolution 2334 du Conseil de sécurité qui, le 23 décembre 2016, a déterminé que les colonies israéliennes n’ont « aucune validité juridique » et constituent « une violation flagrante du droit international ». Les États-Unis se sont abstenus, ce qui a permis son adoption.

Dans un discours prononcé cinq jours plus tard, Kerry a fait valoir que la Résolution 2334 « réaffirme simplement les déclarations faites par le Conseil de sécurité sur la légalité des implantations depuis plusieurs décennies ».

Le Secrétaire d’Etat John Kerry prononce un discours sur la paix au Moyen Orient au Département d’Etat, à Washington, le 28 décembre 2016. (Crédit : Zach Gibson/Getty Images/AFP)

Cependant, jusqu’à la fin de 2016, l’administration Obama, tout en critiquant toujours les implantations, ne les a jamais publiquement qualifiées d’illégales. Elle a plutôt utilisé des termes comme « illégitime » ou « inutile ».

« Les Israéliens doivent reconnaître que la poursuite des activités de colonisation va à l’encontre de la cause de la paix », a dit M. Obama dans un discours prononcé à Jérusalem en mars 2013.

La position énoncée par Pompeo lundi était plus ou moins un retour à l’époque de Reagan, dit Sabel. Le secrétaire a rejeté les condamnations des implantations comme étant illégales, mais il ne les a pas déclarées explicitement légales.

« Il a été très prudent dans son discours. La seule différence avec Reagan, c’est que Pompeo ne dit pas que les implantations sont préjudiciables au processus de paix », a dit M. Sabel.

En effet, Pompeo a souligné que certaines implantations isolées « ne peuvent pas être légalement défendues », se référant vraisemblablement à celles construites sur des terres palestiniennes appartenant à des particuliers. En outre, il a déclaré que les Etats-Unis ne « préjugeaient pas du statut final de la Cisjordanie », dans la mesure où c’est aux Israéliens et aux Palestiniens de négocier.

Dans le même temps, l’ambassadeur des États-Unis en Israël, David Friedman, a affirmé lundi que la déclaration de Pompeo « fera avancer la cause de la paix en créant des conditions égales pour les futurs pourparlers ».

Le discours de Pompeo changera-t-il quelque chose sur le terrain ?

Étant donné que plusieurs administrations américaines, sous la présidence tant républicaine que démocrate, ont permis l’adoption de résolutions des Nations unies condamnant les implantations comme illégales, il était juste de dire jusqu’à cette semaine qu’une écrasante majorité de la communauté internationale – en fait, tous les pays sauf Israël – considérait ces implantations comme juridiquement problématiques et comme un obstacle à la paix.

Cette affirmation n’est plus tout à fait exacte. Les États-Unis sont l’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU et, aussi isolés diplomatiquement qu’ils puissent être sur la question de la paix, ils demeurent une superpuissance et une partie importante de la communauté internationale. Depuis lundi, on ne peut plus généraliser la position de la communauté internationale sur les implantations.

Et pourtant, en termes pratiques, le discours de Pompeo ne changera probablement pas grand-chose, a déclaré Amichai Cohen, expert en droit international et doyen de la faculté de droit du Ono Academic College.

« La plupart des États et des institutions internationales – en fait, tout le monde en dehors des États-Unis et d’Israël – affirment que les implantations sont illégales. Je ne pense pas que cette décision aura une incidence sur leur point de vue », a-t-il dit. « Peut-être que quelques Etats suivront, mais je ne vois pas de changement significatif à venir. »

Illustration : Des fillettes ultra-orthodoxes sur le chemin de l’école dans une implantation en Cisjordanie, en octobre 2009. (Crédit : Nati Shohat/Flash90)

L’opinion selon laquelle les implantations sont illégales en vertu du droit international est fondée sur une interprétation de l’article 49 de la Convention de Genève, qui interdit à un pays de transférer sa population en territoire occupé.

Il y a bien sûr des arguments contraires, par exemple que l’article 49 ne s’applique pas à Israël et à la Cisjordanie. Mais il est très peu probable que de nombreux pays changent leur position de longue date sur la base d’un discours prononcé par un homme politique, a dit M. Cohen.

« Dans son discours d’hier, Pompeo n’a même pas invoqué d’arguments juridiques. Il a simplement dit que prétendre que les implantations israéliennes sont illégales n’est pas utile dans la recherche de la paix. Je ne vois pas en quoi cela peut affecter un désaccord sur la façon d’interpréter le droit international », a dit M. Cohen.

L’Union européenne s’est empressée lundi soir de préciser que sa position sur les implantations « reste inchangée : toute activité d’implantation est illégale au regard du droit international ». La Jordanie, la Turquie, la Russie et d’autres ont fait des déclarations similaires.

Le secrétaire d’Etat américain Mike Pompeo, (à gauche), et l’ambassadeur américain en Israël David Friedman, près de la plaque posée à l’ambassade américaine de Jérusalem, le 21 mars 2019. (Jim Young/Pool photo via AP, File)

Les Israéliens se sont réjouis lorsque l’administration Trump a reconnu Jérusalem comme capitale d’Israël. Mais jusqu’à présent, seule une poignée de pays ont emboîté le pas. À l’heure actuelle, un seul autre pays – le Guatemala – a ouvert une ambassade dans la ville.

La Maison Blanche a également reconnu la souveraineté d’Israël sur le plateau du Golan – un territoire qui, selon l’interprétation large du droit international, appartient toujours à la Syrie – mais pas un seul gouvernement au monde n’a pris une mesure semblable.

Un prélude à l’annexion et, peut-être, à la violence ?

En soi, la déclaration de Pompeo est « très limitée », a dit M. Cohen, car elle signale simplement un retour à l’ambiguïté de l’ère Reagan sur le statut juridique des implantations. Mais, a-t-il ajouté, cela pourrait bien être « un prélude au soutien américain à une annexion israélienne de la Cisjordanie ».

Aaron David Miller, un ancien négociateur de paix qui a servi sous l’administration démocrate et républicaine, a soutenu que la déclaration de Pompeo doit être vue « dans le contexte de la détermination apparente de Trump à recadrer la politique américaine envers le conflit israélo-palestinien ».

Le secrétaire d’État a précisé que sa déclaration ne préjugerait pas du statut final de la Cisjordanie, mais « cela sera le cas », a prédit Miller. « Elle aliénera encore davantage les Palestiniens, que les Israéliens devront prendre en compte si une solution au conflit israélo-palestinien est un jour possible ; et pourrait déclencher la violence.

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