Quels pouvoirs pour un gouvernement de transition en Israël ?
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Analyse

Quels pouvoirs pour un gouvernement de transition en Israël ?

Il n'y a pas de "vide de pouvoir", mais les pouvoirs sont paradoxalement à la fois limités et larges

Raphael Ahren

Raphael Ahren est le correspondant diplomatique du Times of Israël

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu lors de la réunion hebdomadaire du cabinet dans la Vallée du Jourdain, le 15 septembre 2019. (Crédit : Marc Israel Sellem/POOL)
Le Premier ministre Benjamin Netanyahu lors de la réunion hebdomadaire du cabinet dans la Vallée du Jourdain, le 15 septembre 2019. (Crédit : Marc Israel Sellem/POOL)

Israël n’a pas eu de gouvernement pleinement opérationnel depuis plus de neuf mois – depuis le 26 décembre 2018, date à laquelle la 20e Knesset a voté sa dissolution. Et compte tenu de la réalité politique complexe engendrée par les élections de mardi dernier, il est peu probable qu’il en obtienne un bien avant la fin de 2019, et peut-être même pas après.

Pendant tout ce temps, Benjamin Netanyahu est resté Premier ministre, à la tête d’un gouvernement de transition. Il a congédié et nommé des ministres, voyagé à l’étranger, révélé des renseignements classifiés sur une installation nucléaire iranienne secrète et ordonné des frappes militaires contre des cibles en Syrie et en Irak, selon des rapports étrangers.

Comme le gouvernement reste dans l’impasse, et peut le rester pendant plusieurs mois, Netanyahu a gardé le titre de Premier ministre uniquement à force d’être la dernière personne à occuper ce poste. Mais combien de temps encore pourra-t-il continuer à prendre des décisions militaires et diplomatiques sans bénéficier de la confiance de la Knesset ?

Deux exemples de son rôle de transition entravant ses plans sont survenus juste avant les élections de la semaine dernière, alors qu’il cherchait à la fois à se lancer dans une opération à grande échelle à Gaza et à appliquer la souveraineté israélienne sur une partie importante de la Cisjordanie.

Dans les deux cas, il a été arrêté par le procureur général Avichai Mandelblit, qui a fait valoir qu’il n’avait pas l’autorité nécessaire pour prendre des mesures aussi déterminantes durant un gouvernement transitoire.

« Netanyahu est le Premier ministre d’Israël. C’est son titre, et il le restera jusqu’à ce qu’il y ait un nouveau Premier ministre. Mais il est actuellement Premier ministre de transition pour la troisième fois consécutive », a déclaré Suzie Navot, professeure de droit constitutionnel à la Stricks Law School, à Rishon Lezion.

Navot a suggéré que la marge de manœuvre de Netanyahu est directement liée à la proximité d’Israël des élections.

« Plus nous nous rapprochons de nouvelles élections, plus sa marge de discrétion se rétrécit. [Aujourd’hui], juste après les élections, c’est tout aussi petit, peut-être même plus petit, parce que nous ne savons pas comment les pourparlers de coalition finiront et qui dirigera le prochain gouvernement. »

Netanyahu est actuellement à la tête d’un bloc de 55 députés, a-t-elle dit, faisant référence aux partis ultra-orthodoxes et à la liste pro-implantations Yamina qui, avec son propre Likud, l’ont soutenu dans ses pourparlers avec le président Reuven Rivlin dimanche et lundi pour continuer à être Premier ministre. « Mais il n’a pas la majorité, ce qui signifie que lui et son gouvernement n’ont pas la confiance de la Knesset ».

« Et pourtant », a-t-elle souligné, « il n’y a pas de vide de pouvoir », car le gouvernement de Netanyahu a essentiellement la même autorité qu’avant les élections.

Il est vrai que depuis décembre, Netanyahu dirige un gouvernement de transition, mais il serait inexact de le qualifier de « Premier ministre intérimaire », a détaillé Amir Fuchs, qui dirige le Programme de défense des valeurs démocratiques de l’Institut israélien de la démocratie.

Selon la Loi fondamentale : Le Gouvernement, un gouvernement sortant « continuera à exercer ses fonctions jusqu’à ce que le nouveau Gouvernement soit constitué ». La lettre de la loi, en fait, donne à un gouvernement de transition encore plus de droits qu’un gouvernement régulier, en ce sens qu’il peut nommer un ministre sans l’approbation de la Knesset.

Cependant, les tribunaux israéliens ont statué à plusieurs reprises que les pouvoirs des gouvernements de transition sont effectivement limités, selon Fuchs.

La président de la Cour suprême Esther Hayut et le panel de juges lors de l’audience sur la disqualification d’Otzma Yehdit à la Cour suprême de Jérusalem, le 22 août 2019. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Par exemple, un gouvernement intérimaire ne doit pas procéder à des nominations de hauts fonctionnaires, comme les nouveaux juges de la Cour suprême ou un nouveau chef de la police, a dit M. Fuchs. Les décisions diplomatiques drastiques doivent également être évitées pendant les périodes de transition.

« Si un gouvernement de transition tente de prendre des décisions irréversibles, il est probable que la Cour suprême… les annulera », a-t-il dit.

Si Rivlin demandait au rival de Netanyahu, Benny Gantz, chef du parti Kakhol lavan, d’essayer de former le nouveau gouvernement, la marge de manœuvre de Netanyahu serait encore plus réduite, a ajouté Fuchs. « Mais il pourrait encore faire des choses. »

Qu’en est-il des grandes initiatives diplomatiques ?

Quelques jours avant les élections du 17 septembre, M. Netanyahu s’était engagé, s’il était réélu, à appliquer la souveraineté israélienne sur la vallée du Jourdain et le nord de la mer Morte – environ 25 % de la Cisjordanie – dès que son nouveau gouvernement aurait été établi. Il a dit qu’il l’aurait fait avant les élections si le procureur général ne lui avait pas dit qu’il ne pouvait pas.

La professeure en droit constitutionnel israélien Suzie Navot. (Autorisation)

« Pour l’instant, il n’a pas le pouvoir d’annexer. Tout ce qui peut attendre et n’est pas essentiel, disons, pour des raisons de sécurité, devra attendre le prochain gouvernement », a déclaré Mme Navot, faisant écho aux conseils de M. Mandelblit.

« L’idée ici est qu’un gouvernement de transition ne devrait pas créer des faits sur le terrain alors qu’il n’y a pas de Knesset qui puisse assurer une surveillance. Les freins et contrepoids signifient que le Parlement supervise le travail du gouvernement, et la Knesset n’a pas jusqu’à présent exprimé sa confiance dans les politiques du Premier ministre. »

Selon elle, les choses se compliquent lorsqu’il s’agit de savoir si le Premier ministre peut agir si les Etats-Unis présentent leur initiative diplomatique, souvent retardée, pour la paix avec les Palestiniens.

« Il n’y a pas de réponse claire à cette question », dit Navot. « Il vaudrait mieux attendre qu’il y ait un nouveau gouvernement. Mais n’oublions pas que la Cour suprême n’a pas empêché [le Premier ministre de l’époque] Ehud Barak de négocier avec les Palestiniens, même après sa dissolution de la Knesset. »

En décembre 2000, Barak, le chef du Parti travailliste de l’époque, a déclenché de nouvelles élections en démissionnant de son poste de Premier ministre, bien qu’il ait officiellement conservé ce rôle jusqu’à ce que son successeur, Ariel Sharon du Likud, prenne ses fonctions en mars 2001. Barak a entamé des pourparlers sur le statut final avec les Palestiniens à Taba fin janvier 2001, sans interférence des tribunaux israéliens.

L’ambassadeur des États-Unis en Israël, David Friedman, (à gauche), le président de Kakhol lavan, Benny Gantz, (au centre), et l’envoyé américain pour la paix, Jason Greenblatt, (à droite), en réunion à la succursale de l’ambassade des États-Unis à Tel Aviv le 23 septembre 2019. (Autorisation/Matty Stern/Ambassade des États-Unis à Jérusalem)

« Il y a une obligation de retenue, mais le tribunal ne s’est pas impliqué dans les pourparlers de Barak avec l’Autorité palestinienne parce qu’il était clair que toutes les décisions qu’il aurait prises auraient dû être approuvées par le nouveau gouvernement », a déclaré Navot. Le gouvernement de Barak avait en effet déclaré que tout accord de paix potentiel serait soumis au vote de la prochaine Knesset.

Dans le cas de l’effort de paix de Trump – que l’administration appelle délibérément une « vision » et non un plan – un accord de paix imminent entre Israéliens et Palestiniens semble extrêmement improbable, surtout avant qu’un nouveau gouvernement ne prête serment. Mais si la Maison Blanche devait bientôt rendre publique sa vision, l’actuel et l’éventuel futur Premier ministre ne serait pas empêché de faire au moins des commentaires à ce sujet, selon Fuchs.

« Netanyahu n’a actuellement pas le droit de prendre de telles décisions », dit-il, mais rien ne l’empêche d’exprimer son opinion.

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