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Comment le retrait américain du Moyen-Orient pousse Netanyahu vers l’annexion
Pourquoi le Premier ministre continue à vouloir appliquer la souveraineté israélienne à des parties de la Cisjordanie, malgré les critiques et les inquiétudes de la Maison Blanche
Haviv Rettig Gur est l'analyste du Times of Israël
Pourquoi le Premier ministre Benjamin Netanyahu tient-il tant à l’annexion ? Les théories vont du psychologique – il cherche à laisser un héritage – au politique – pour détourner l’attention du public de son procès pour corruption – en passant par l’idéologique – c’est un idéologue expansionniste renforcé par une administration américaine de droite.
Certains ont parlé de la « fenêtre d’opportunité » que représentent les mois restants de la présidence Trump – en supposant, comme le font la plupart des Israéliens, que Donald Trump ne soit pas réélu.
C’est une bonne question, ne serait-ce que parce que les inconvénients de l’annexion sont si flagrants et si importants. Par exemple, une annexion unilatérale rendra plus difficile pour les défenseurs de longue date d’Israël de continuer à insister sur le fait que l’État juif recherche la paix avec des Palestiniens intransigeants. Israël, diront ses détracteurs, n’a jamais été intéressé que par l’expansion de son emprise en Cisjordanie et n’a aucune intention de laisser les Palestiniens vivre libres du contrôle israélien.
Cet avantage soudain pour la partie anti-Israël pourrait avoir un effet réel : atteinte à la position diplomatique d’Israël et affaiblissement de ses alliances régionales, enquêtes de la Cour pénale internationale sur certains responsables israéliens, isolement politique et même menace de sanctions économiques ou diplomatiques, une perspective rendue encore plus désastreuse par une économie déjà ravagée par le coronavirus.
Compte tenu des coûts potentiels élevés, aucune des explications habituelles ne semble adéquate. Même la théorie de la « fenêtre d’opportunité » est difficile à comprendre. Une annexion équivaut à une déclaration israélienne sur le statut d’un territoire. Trump peut reconnaître cette déclaration, mais un Joe Biden président maintiendrait-il cette reconnaissance dans six mois à peine ? Et si ce dernier ne reconnaît pas la déclaration, qu’est-ce qu’Israël a accompli en la faisant ? Est-il significatif que même la Maison Blanche de Trump semble moins qu’enthousiaste ?
Netanyahu a fait un très mauvais travail d’explication de sa pensée, ce qui est peut-être responsable de la prolifération des théories qui tentent de l’expliquer. Il y a aussi le fait que son insistance sur une telle mesure spectaculaire est tout à fait inhabituelle pour le Premier ministre, qui a bâti sa réputation et une grande partie de sa popularité au cours de la dernière décennie sur sa prudence absolue en matière de terre, de paix et de guerre.
Si les avantages semblent insaisissables et les coûts potentiels élevés, pourquoi maintenant ? Pourquoi poursuivre une politique à laquelle de nombreux démocrates s’opposent avec tant de véhémence et qui est maintenant si étroitement associée à une administration républicaine statistiquement peu susceptible de survivre à la course de novembre ?
« S’effondrer sous nos yeux »
Lorsque les planificateurs de la défense israélienne qui soutiennent une démarche d’annexion parlent d’une « fenêtre d’opportunité » à Washington, ils veulent dire quelque chose de plus grand que la fin attendue de la présidence Trump. On craint que l’Amérique elle-même ne soit en retrait, et avec elle un ordre mondial sur lequel on pourrait compter pour assurer une certaine mesure de stabilité et de sécurité à un petit pays comme Israël.
« L’hégémonie américaine s’effrite sous nos yeux », a déclaré le Dr Eran Lerman, un éminent penseur conservateur de la Défense qui soutient le plan d’annexion, lorsque le Times of Israel lui a demandé cette semaine pourquoi Netanyahu semblait si déterminé. Lerman est un vétéran grisonnant de ces débats israéliens et une voix importante dans le camp conservateur. Après 20 ans en tant qu’analyste de haut niveau au sein de la direction du renseignement militaire israélien, le colonel (rés.) Lerman est devenu conseiller adjoint en matière de sécurité nationale auprès de Netanyahu et l’homme de pointe du Conseil national de sécurité en matière de politique étrangère. Il est aujourd’hui vice-président de l’Institut de Jérusalem pour la stratégie et la sécurité (JISS).
Il est difficile d’exagérer l’effet du sentiment de repli américain sur la pensée israélienne. Même si les rumeurs de déclin général américain sont exagérées ou prématurées, le recul de Washington se fait sentir plus fortement au Moyen-Orient en raison du pivot américain vers le Pacifique et du défi stratégique de la Chine. Autrement dit, le repli ici – le retrait des troupes et des capacités du Moyen-Orient et de la Méditerranée et une réticence croissante à s’engager et à faire respecter la loi – est un choix stratégique délibéré. Ni une administration républicaine ni une administration démocrate ne sont susceptibles de redéfinir les priorités au Moyen-Orient dans un avenir prévisible.
Une grande partie des inconvénients de l’annexion sont des retombées possibles dans les forums juridiques et diplomatiques internationaux, de l’ONU à l’Union européenne en passant par la CPI. Une grande partie de la division sous-jacente en Israël au sujet de l’annexion est enracinée dans le débat sur la pertinence de ces institutions sans pouvoir américain.
Comme l’a dit Lerman, les règles que les États d’Europe occidentale demandent à Israël de suivre « ne sont en vigueur qu’en Europe occidentale ». Les choix stratégiques auxquels Israël est confronté ne sont pas ceux de la France, de l’Allemagne ou de la Grande-Bretagne.
En termes généraux, ce point de vue sceptique soutient que l’ordre mondial est façonné par la puissance, et qu’un heureux accident de l’Histoire – la puissance écrasante des États-Unis au lendemain de la Seconde Guerre mondiale – a imposé un mince vernis de légalismes moralisateurs à un système international encore essentiellement régi par une puissance dure. C’est exactement comme cela que les Américains aiment mener leur politique étrangère : tout ce que l’Amérique fait dans le monde doit être formulé en termes moraux.
Pourtant, même lorsqu’elle fait la morale, la puissance américaine construit essentiellement un récit sur elle-même. La moralité est une histoire racontée par les puissants sur leur puissance ; elle n’est pas le véritable moteur de leur politique. Un indice de ce fait pourrait être tiré du moment décisif dans la construction de l’ordre mondial moderne du droit et des normes internationales : les procès de Nuremberg des dirigeants nazis en 1946. Les procès prétendaient établir une nouvelle norme morale pour la conduite internationale – mais ils ne pouvaient le faire que dans un tribunal militaire imposé à une Allemagne vaincue par un conquérant triomphant. Ce n’est ni la loi ni la justice qui ont vaincu l’Axe, ce sont les bombardements massifs et les attaques nucléaires.
Ce n’est pas un exercice académique. Si l’on enlève à la puissance américaine l’idée de « droit international », beaucoup de choses commencent à s’effondrer. Une poignée d’avocats et d’activistes menaçant de juger les petites nations rebelles pendant que le jongleur chinois dirige des camps de « rééducation » pour des millions de personnes en toute impunité ne constitue pas un ordre juridique international. Il ne s’agit pas de la défense d’une petite nation rebelle en particulier, mais seulement d’une mise en accusation de la prétention derrière les institutions juridiques internationales. Un des éléments essentiels au cœur du « droit » n’est pas seulement l’application, mais l’application égale. Si les puissants n’ont pas besoin d’obéir, alors exiger l’obéissance des faibles n’est pas une « loi », c’est de la servitude. La loi doit également assurer la protection ; un système international d’application de la loi qui ne peut pas protéger est contraint de faire des demandes coûteuses sur les décisions de sécurité nationale de ceux qu’il ne sauvera pas de la colère d’un ennemi.
Le monde meilleur qui a émergé après la Seconde Guerre mondiale, selon ce point de vue, est une excroissance de la puissance américaine, rien de plus. Les génocides ont été arrêtés non pas lorsque la conscience du monde a été piquée, mais lorsque la puissance américaine est passée à l’action. Les voies maritimes sûres et ouvertes, l’ordre financier international stable – tous ces biens publics mondiaux ont reposé sur les bases nécessaires de la puissance dure américaine, et n’auraient pu exister sans elle.
De même, l’Union européenne clame sa puissance « douce », mais a prouvé au cours de la dernière décennie qu’elle ne pouvait pas influencer une guerre civile syrienne dans laquelle elle a des intérêts vitaux et qui amènerait des millions de réfugiés à ses portes. La puissance douce est une bonne chose. Israël souhaite jouer un rôle dans les accords européens de recherche scientifique et les initiatives de « dialogue méditerranéen » autant que n’importe quelle petite nation méditerranéenne. Mais elle ne remplace pas une puissance dure du genre de celle qui pourrait assurer la sécurité d’une petite nation alors que les ennemis se multiplient. Le discours de l’Europe occidentale sur sa puissance « douce » sonne aux oreilles de nombreux Israéliens comme un moyen d’éviter de remarquer que l’Europe occidentale a passé la seconde moitié du XXe siècle, y compris les terrifiantes années de la guerre froide, confortablement installée derrière un énorme et coûteux parapluie de défense américain. L’Europe était protégée par une puissance dure, mais pas par la sienne.
Il n’est pas surprenant que les Américains et les autres Occidentaux aient cherché à habiller l’ère de la puissance américaine avec le vernis du « droit » et des « normes ». Il n’y a rien de nouveau à ce que les superpuissances interprètent leur gestion du monde comme un manteau de leadership moral. Durant tous les siècles d’expansion brutale de l’Empire romain, l’Etat romain n’a jamais cessé d’insister sur le fait que chaque conquête et chaque génocide était un acte de défense. Les Américains avaient au moins de meilleures raisons que les Romains de croire à leurs récits moraux.
En fin de compte, un certain type de planificateur de la défense israélienne affirme que si les subtilités de la diplomatie et du droit international doivent être respectées, on ne peut pas s’y fier comme stratégie de défense. Alors que la puissance américaine recule, l’idée que l’on peut se fier aux normes internationales de sécurité – qu’Israël devrait planifier un monde meilleur plutôt qu’un monde pire – recule avec elle.
Les dangers se multiplient
C’est particulièrement vrai au Moyen-Orient, où le retrait de la Pax Americana ne laisse que des dangers dans son sillage.
Un régime affilié aux Frères musulmans en Turquie est en marche en Syrie et revendique de nouveaux droits maritimes en Méditerranée orientale. L’Iran est brièvement contenu – principalement par l’Amérique et par les faiblesses de son propre régime. Mais supprimez l’Amérique, levez les sanctions réimposées par la Maison Blanche de Trump, et l’axe chiite que Téhéran a construit du Liban au Yémen n’est, au moins à court terme, plus contenu. La Russie s’est installée dans la région, tout comme la Chine avec sa base avancée à Djibouti.
Ce point est défendu par les planificateurs de la défense israélienne des deux côtés du débat sur l’annexion. Les anti-annexion affirment qu’une nouvelle région dangereuse et une Amérique en retrait nécessitent le renforcement des alliances avec les États sunnites conservateurs comme la Jordanie, l’Arabie Saoudite et les États du Golfe. L’annexion ne fait que rendre cela plus difficile.
Mais la même vulnérabilité donne une nouvelle importance à la Cisjordanie. Un retrait de la vallée du Jourdain, selon la plupart des planificateurs de la Défense israélienne, devient désormais impossible à justifier. Un vide de contrôle sécuritaire israélien en Cisjordanie serait utilisé par des ennemis croissants d’Ankara à Téhéran – et leurs mandataires et compatriotes idéologiques du Hamas, du Hezbollah et du Jihad islamique – pour menacer directement le cœur israélien de la plaine côtière.
En d’autres termes, un retrait israélien de la vallée du Jourdain s’éloigne à mesure que la puissance américaine recule. Ce n’est pas la « fenêtre d’opportunité » de Trump qui guide la pensée de Netanyahu, mais ce que certains appellent une « fenêtre de nécessité » forgée par un retrait américain qui a commencé bien avant l’administration Trump. Ironiquement, une présidence Biden peut retarder l’effort israélien pour revendiquer officiellement la vallée du Jourdain – et donc un contrôle sécuritaire global permanent sur l’ensemble de la Cisjordanie – mais elle ne l’affaiblira pas. Si Biden poursuit la tendance des administrations Obama et Trump à vouloir réduire les engagements américains à l’étranger, il ne fera que renforcer cette résolution israélienne.
Les craintes des Jordaniens
La vision conservatrice qu’a Israël du monde a ses réponses aux nombreuses critiques formulées à l’encontre du plan d’annexion.
Cela ne sapera pas les alliances régionales, ou du moins pas celles qui comptent, dit ce camp. Pour les deux États les plus farouchement et publiquement opposés à l’annexion, la Jordanie et les Émirats arabes unis, l’alliance avec Israël est un « intérêt suprême », a déclaré M. Lerman.
« Je pense que le contrôle israélien sur la vallée du Jourdain est important pour notre sécurité, pour la sécurité palestinienne et pour la sécurité jordanienne », a-t-il déclaré.
Ce n’est pas un commentaire désinvolte. Depuis 1970, lorsque des avions de guerre israéliens ont survolé une force d’invasion syrienne en Jordanie et l’ont forcée à battre en retraite, la Jordanie est à bien des égards sous la protection militaire israélienne de facto. Le retrait israélien de la vallée du Jourdain laisse un vide flagrant dans le périmètre jordanien, un périmètre qui comprend déjà de longues étendues de frontière poreuse avec l’Irak éclaté et la Syrie déchirée par la guerre. L’alliance avec Israël n’est pas chaleureuse, mais elle n’a pas à l’être. Les deux pays ont trop d’enjeux pour se soucier de telles subtilités. Une Jordanie qui souhaite désespérément qu’Israël continue à tenir et à sécuriser son flanc ouest ne devrait pas être prise trop au sérieux tandis qu’elle se positionne contre le fait qu’Israël déclare que cette position, si vitale pour la Jordanie elle-même, est permanente.
Mettre le train sur les rails
L’annexion offre un dernier avantage stratégique, selon ses partisans.
« Dans deux panels sur l’annexion au JISS, [Jerusalem Institute for Strategy and Security] et à l’INSS, [Institute for National Security Studies] nous sommes arrivés à la même conclusion. L’idée d’appliquer la loi israélienne [en Cisjordanie] met le train [du plan Trump] sur les rails », a déclaré Lerman.
C’est-à-dire qu’il transforme un plan théorique en un plan opérationnel.
« Soudain, nous avons vu que les Palestiniens voulaient retourner à la table des négociations. Cela a fait du plan Trump le plan centriste israélien. Il a fait passer notre propre politique des pôles opposés à un nouveau centre« .
Le point clé, une fois de plus, est une question de pouvoir. « Là où va le consensus israélien, il y a de la résilience », estime Lerman. Si la plupart des Européens imaginent une frontière en Cisjordanie mais que la plupart des Israéliens pensent qu’ils ont besoin d’une autre frontière, quel sera le résultat final sur le terrain ?
Le plan Trump est vague. Les critiques, y compris en Israël, l’ont assailli de toutes parts. Mais il répond néanmoins à un certain nombre de besoins fondamentaux des Israéliens qui sont devenus des vérités vitales pour la plupart d’entre eux, notamment le contrôle des grands blocs d’implantation israéliens et de la vallée du Jourdain.
Ce soutien politique interne est une autre sorte de « fenêtre d’opportunité ». L’existence même d’un plan aussi favorable est devenue un véhicule dans le débat israélien pour faire avancer le type de frontière défensive délimitée qu’exige, selon ses partisans, un nouveau monde dangereux. Le débat entre le camp pro- et anti-annexion, du moins dans le discours israélien dominant, ne porte pas sur les mérites du maintien du contrôle israélien de la vallée du Jourdain. Il s’agit de savoir quand le faire.
Alors pourquoi maintenant, alors que les retombées diplomatiques pourraient être si graves ?
La réponse pour Netanyahu et son camp au sein de la communauté de défense israélienne : Nous le faisons maintenant parce que la puissance américaine est en recul ; parce que nos ennemis sont en hausse ; parce que nos alliés ne nous abandonneront pas vraiment, puisqu’ils ont besoin de nous autant que nous avons besoin d’eux ; et parce que si nous ne « mettons pas le train sur les rails » – passer de la théorie à la pratique sur une question d’importance existentielle pour notre avenir – personne d’autre ne le fera.
