Immobilier : La « densification », une réponse à la demande de logements

Un petit amendement – important néanmoins – dans l’orientation des programmes de planification pourrait entraîner des changements majeurs dans le paysage du développement résidentiel en Israël, dans les prochaines années.

Le Conseil national de planification et de construction, qui est constitué de représentants provenant de divers ministères gouvernementaux et qui est responsable du plan général de développement national (Tama 35), a récemment approuvé un amendement qui se concentre sur l’augmentation de la densité des populations dans les frontières existantes des villes, selon Globes. L’alternative, qui amènerait les villes de s’élargir au-delà de l’environnement urbain, est considéré comme un danger pour les zones naturelles et pour les terres agricoles.

En Israël en particulier, le développement urbain, jusqu’à présent, a cherché à préserver le lien entre environnement construit et espaces ouverts à l’intérieur et à l’extérieur des villes.

Tel Aviv a d’ores et déjà fait clairement part de ses intentions pour l’avenir avec un plan-directeur urbain qui vise à développer la ville vers le ciel, en augmentant ainsi le nombre d’habitations disponibles dans les frontières de la ville.

Dans l’accord en cours de finalisation prévoyant de privatiser l’un des ports de Haïfa, la clause consacrée au développement résidentiel basé sur l’idée de « densité » est un élément déterminant. Et à Jérusalem, le maire Moshe Lion a fait part de sa vision d’un développement des lignes du tramway et d’une « densification » des constructions en marge de la ville, autour d’arrêts de tramway plus périphériques. L’objectif est ici de préserver le caractère de Jérusalem tout en s’attaquant simultanément au problème d’une pénurie de logements majeure.

Selon des données internationales qui datent de 2020, la ville présentant la plus forte densité de population au kilomètre-carré est Manila, aux Philippines – mais à la neuvième place se trouve Bnei Brak, avec 27 338 habitants par kilomètre-carré. Israël se classe, pour sa part, à la 30e place des pays les plus densément peuplés dans le monde.

Vue aérienne du pont des Cordes, à l’entrée de la ville de Jérusalem, le 10 juillet 2017 (Crédit : Gidi Avinary/FLASH90)

Tama 35 est un plan-directeur de développement intégré pour tout Israël, un plan qui couvre la construction, le développement et la préservation. Il avait été amélioré en 2005 et il visait à orienter la construction dans le pays jusqu’en 2020. Mais, comme c’est toujours le cas dans le développement des constructions urbaines, le plan prévu a mis plus de temps à porter ses fruits que cela avait été anticipé et le cadre d’orientation de Tama 35 reste pertinent aujourd’hui. Il propose ainsi « une dispersion concentrée » dont l’objectif est de prévenir un élargissement urbain dans les espaces ouverts et à encourager le développement des zones urbaines préexistantes. Il impose aussi des orientations différentes pour des parties différentes du pays et il distingue quatre zones métropolitaines déterminantes — Haïfa, Tel Aviv, Jérusalem et Beer Sheva.

Le risque posé par la densification est d’amener les villes à opter pour la solution de facilité, celle de construire des tours résidentielles qui peuvent souvent ne pas être en harmonie avec l’environnement préexistant. Ou qu’elles fassent l’impasse sur les espaces verts en faveur du développement résidentiel.

L’amendement qui est proposé aujourd’hui vise à éviter ces faux pas tout en faisant la promotion d’un nombre supérieur d’unités de logement par dounam (soit un mètre-carré) – soit jusqu’à trente logements dans les villes de plus de 500 000 habitants.

Cet objectif peut être atteint en partie en réduisant les terrains consacrés aux parkings dans les zones résidentielles, les parkings pouvant également être construits en souterrain. Mais particulièrement à Tel Aviv – et dans une moindre mesure à Jérusalem – le développement se concentre aujourd’hui sur les transports publics. La voiture est totalement oubliée dans les nouvelles constructions.

Des travaux dans la station souterraine de tramway Allenby à Tel Aviv, le 14 juillet 2021. (Crédit : Yossi Zeliger/Flash90)

Les chercheurs en planification expliquent que l’étalement urbain n’est plus une solution de croissance appropriée ou durable, et qu’elle affecte « la qualité de vie et la santé de la population, contribuant également… aux problèmes sociaux. » L’élargissement urbain « reflète une manière inappropriée et non-durable d’utiliser l’environnement et ses ressources », ont écrit les chercheurs Janusz Pelczynski et Bartlomiej Tomkowicz dans un article publié en 2019.

Sur les suggestions de densification avancées, un certain nombre sont d’ores et déjà des politiques actives en Israël – entre autres, le principe de la construction dans des bâtiments préexistants (à travers le programme très populaire TAMA 38 qui a permis de rajouter des étages) ; la démolition de bâtiments défraîchis ou qui n’utilisent pas l’espace correctement pour laisser place à des constructions plus efficaces (le plan Pinui V’Binui permet effectivement l’évacuation, la destruction et la reconstruction des vieux bâtiments), ou encore l’adaptation des constructions existantes pour qu’elles puissent accueillir des logements résidentiels. Le gouvernement a déclaré qu’il avait l’intention de convertir des espaces de bureaux ou commerciaux en unités résidentielles dans le cadre de son plan de logement 2022-2025.

Planification non-cohésive : les exemples de Netanya et d’Umm al-Fahm

L’OCDE, organisation économique forte de 38 pays-membres, s’intéresse aux défis du développement urbain en Israël. Dans une étude de 2017, elle a souligné que pour que le développement soit efficace, le processus d’approbation devait s’accélérer concernant la planification. Mais elle a également noté qu’il y avait eu des améliorations dans le processus décisionnaire et de meilleurs modèles de coopération entre les gouvernements centraux et les autorités locales. Il y a eu aussi une reconnaissance de la nécessité de développer les infrastructures pour accompagner tout particulièrement les plans de logement plus périphériques à grande-échelle – une nécessité qui a été reconnue et en partie prise en compte ces dernières semaines dans le cadre d’un accord conclu entre le ministère du Logement et les municipalités de tout le pays.

Se concentrant spécifiquement sur Netanya, l’OCDE a critiqué l’évolution de la ville au fil des années. Elle a noté que « le développement de bâtiments résidentiels de type gratte-ciel dans le sud du pays a créé un tissu urbain discontinu, les terrains situés entre le centre historique et les nouveaux quartiers étant encore sous-développés. La ségrégation spatiale entre groupes socioéconomiques est évidente dans tout Netanya, avec une séparation renforcée par un développement urbain uniforme au sein des quartiers ».

Un chantier de construction de nouveaux immeubles résidentiels dans le quartier Ir Yamim de la ville côtière de Netanya, le 26 mars 2020. (Credit: Gili Yaari / Flash90)

Chaque quartier présente des tranches de prix très différentes concernant le logement – ce qui entraîne des séparations nettes entre les quartiers cossus et moins favorisés de la ville. Il y a aussi des difficultés majeures à créer des opportunités d’emploi dans la ville, des emplois qui permettraient d’établir un lien entre ses différentes composantes et de garantir que les terrains privés (ils forment approximativement 7% du total) seront aussi utilisés à des fins de développement.

Dans la ville à majorité arabe d’Umm al-Fahm, à laquelle l’OCDE s’est aussi intéressée, le problème est l’absence de planification cohésive.

« Environ deux tiers des terres, à Umm al-Fahm, se trouvent sur des terres privées ou appartenant à plusieurs propriétaires, avec certains terrains qui appartiennent donc à de multiples personnes, souvent inconnues. Le développement de ces terrains a suivi les besoins et les priorités établis par leurs propriétaires plutôt que les directives d’un plan cohésif, ce qui a entraîné un tissu urbain sous-optimal qui manque d’espaces publics et d’infrastructures », a noté le rapport de l’OCDE.

Vue d’ Umm al-Fahm, le 22 juin 2017. (Crédit : Amanda Borschel-Dan/Times of Israel)

Alors que certaines réussites ont été enregistrées dans le développement du marché du logement en faisant construire à grande échelle sur les terrains publics (limités) qui étaient disponibles, l’OCDE a remarqué une « réticence structurelle » à vendre des terres privées pour le développement dans la ville. Un fort taux de constructions sans autorisation a empêché un développement urbain efficace dans le secteur, a-t-elle noté.

Les villes, dans tout Israël, ont des idées très différentes sur leur développement futur, ajoute le rapport de l’OCDE, et si la relation entre la ville et l’environnement paysager qui l’entoure est important, l’offre reste mince face à une demande forte concernant les logements, et c’est une équation qui devra être résolue d’une manière ou d’une autre.