Le plan de congé sans solde pourrait entraîner un chômage durable en Israël
Rechercher

Le plan de congé sans solde pourrait entraîner un chômage durable en Israël

Contrairement à de nombreux pays de l'OCDE qui subventionnent les congés flexibles et à temps partiel pour les employés, c'est tout ou rien en Israël - pour cause d'impréparation ?

Un employé travaille au sein de l'entreprise Nirometal Ltd., fabricant d'équipements pour les cuisines professionnelles, le 5 novembre 2020. (Autorisation)
Un employé travaille au sein de l'entreprise Nirometal Ltd., fabricant d'équipements pour les cuisines professionnelles, le 5 novembre 2020. (Autorisation)

Quand la pandémie de coronavirus avait frappé Israël au printemps, entraînant dans son sillage un confinement national rigoureux, Moshe Ben Ishai avait fait partie des nombreux entrepreneurs qui avaient dû prendre une décision difficile. Devait-il conserver ses employés sur la liste de paie de Nirometal Ltd., dont il est le directeur-général, alors que les revenus s’effondraient ? Ou bien devait-il les mettre en congé sans solde et laisser l’Etat assumer la responsabilité de leur prise en charge ?

Nirometal fabrique des équipements pour les cuisines professionnelles – cuisinières, plans de travail, rangements, lave-vaisselles et fours pour les hôtels, les services de cantine et les restaurants. Avec le durcissement des restrictions sur les rassemblements, son activité commerciale s’était réduite comme peau de chagrin – la société n’avait plus travaillé qu’avec l’armée israélienne et le service des prisons.

Ben Ishai avait décidé de placer 40 de ses 80 employés en congé sans solde, conservant les autres pour pouvoir honorer les commandes de ses deux clients.

« Nous n’avons gardé que 50 % de nos employés », explique-t-il. « On travaille maintenant à 80 % de notre production ».

Alors que le premier confinement avait été imposé à la mi-mars en Israël, amenant l’économie à une quasi-immobilité, les responsables du ministère des Finances avaient tenté de trouver une solution pour les entreprises qui avaient été placées dans l’obligation soit de baisser le rideau, soit de réduire leurs activités.

Commerces fermés en raison de la pandémie de COVID-19 (Maridav ; iStock par Getty Images)

Ils avaient mis au point un plan permettant aux entreprises de placer leurs salariés en congé sans solde, indépendamment du préjudice porté aux revenus. Ces employés pouvaient s’inscrire à l’Agence de l’emploi, devenant dans la foulée éligibles à des allocations-chômage versées par l’Institut national des assurances.

Le programme avait été initialement prévu pour une durée de deux mois mais il avait été ultérieurement prolongé jusqu’au mois de juin 2021 – lorsque le gouvernement avait réalisé que la pandémie n’allait pas disparaître rapidement et qu’un grand nombre d’industries, notamment le tourisme, la restauration et les loisirs ne pourraient sans doute pas reprendre leurs activités pendant une longue, très longue période.

Ce programme, qui avait été conçu à la hâte pour répondre à des besoins pressants, avait ôté la responsabilité du versement des salaires des épaules de leurs employeurs, réduisant ainsi leurs problèmes de liquidités à un moment où leurs revenus baissaient – s’ils ne disparaissaient pas complètement.

Des Israéliens manifestent contre le Premier ministre Benjamin Netanyahu à Tel Aviv le 22 octobre 2020. (Crédit : Tomer Neuberg/Flash90)

Le message transmis aux employeurs avait alors été : Ne vous inquiétez pas des salaires, le gouvernement va s’occuper de vos employés. Pendant ce temps, les allocations-chômage – même si elles ne représentent qu’un pourcentage de l’ancien salaire – permettraient à ces femmes et à ces hommes, en congé sans solde, de maintenir un mode de vie standard, leur apportant un soulagement. Ils pourraient continuer à dépenser et ainsi, une partie de l’économie, au moins, fonctionnerait encore.

Enfin, c’était l’idée.

Le plan avait offert deux choix aux employeurs : Chaque salarié pouvait conserver son travail ou être placé en congé sans solde à 100 % – mais un temps partiel n’était en aucun cas envisageable. Une situation du « Tout ou rien », avec aucune aide gouvernementale fournie pour financer une éventuelle solution alternative.

En résultat, le chômage avait franchi la barre du million de personnes au mois d’avril, une première dans l’histoire d’Israël, avec une majorité de travailleurs placés en congé sans solde.

Des travailleurs indépendants, des dirigeants de petites entreprises et des militants participent à un rassemblement appelant à un soutien financier de la part du gouvernement israélien à Tel Aviv, le 2 mai 2020. (Miriam Alster / Flash90)

Le nombre de chômeurs avait ensuite chuté lorsque l’épidémie avait été contrôlée. Mais avec la seconde vague, lorsque le nombre d’infections avait atteint des niveaux records, Israël avait réimposé un nouveau confinement au mois de septembre – un confinement qui aura fait à nouveau grimper en flèche les chiffres du chômage.

« Des centaines de milliers de personnes n’ont pas encore repris le travail depuis mars, notamment les employés des secteurs qui ont été très touchés par la crise », avait commenté, au mois de septembre, le chef de l’Agence de l’emploi en Israël, Rami Garor. « Une période de chômage si importante va probablement plonger des centaines de milliers d’Israéliens dans un ‘chômage chronique’, créant une génération perdue de jeunes qui seront amenés à vivre un chômage à long-terme, avec d’autres répercussions également », avait-il ajouté.

Aujourd’hui, alors que les taux d’infection ont décliné une fois de plus, la nation a commencé à rouvrir graduellement son économie – avec les pressions exercées par certains ministres qui réclament une levée rapide des restrictions, une perspective à laquelle s’opposent d’autres membres du cabinet, notamment le Premier ministre, qui veulent faire les choses avec plus de prudence.

En date du 29 octobre, 966 802 personnes, à la recherche d’un emploi, étaient inscrites à l’Agence de l’emploi. Parmi elles, 613 690 sont actuellement en congé sans solde, selon des données fournies par l’Agence.

Il y a eu presque 320 000 cas de coronavirus au sein de l’Etat juif depuis l’apparition de la pandémie. Le bilan des décès des suites de la maladie était, mardi matin, de 2 678 personnes.

Des employés du Magen David Adom portant des vêtements de protection transfèrent un patient à l’unité de lutte contre le coronavirus au centre médical Sheba à Ramat Gan, le 8 juillet 2020. (Flash90)

Pour leur part, d’autres pays se sont aussi démenés pour trouver des solutions à leurs propres crises économiques. Un grand nombre d’entre eux, avec parmi eux l’Autriche, l’Allemagne, la Hollande, le Danemark, la Suède, le Royaume-Uni et les Etats-Unis, ont aussi mis en place en programme de congé sans solde, mais plus souple que celui qui a été appliqué en Israël.

Certains de ces Etats – contrairement à Israël – disposaient d’ores et déjà de tels plans – appelés « Travail à court-terme » (STW) depuis des années, les adaptant lorsque c’était nécessaire. D’autres, comme le Danemark, les avaient rapidement mis en œuvre en réponse à la pandémie.

Illustration : La police allemande patrouille pour s’assurer que les réglementations relatives à la distanciation sociale sont respectées dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de coronavirus à Berlin, en Allemagne, le lundi 23 mars 2020. (Crédit : Michael Kappeler / DPA via AP)

Ces programmes fonctionnent largement sur les mêmes principes de base, selon le Centre Taub d’études de politiques sociales en Israël et l’Institut Aaron de politique économique au centre multidisciplinaire de Herzliya. Les salariés demandent à rejoindre le programme SWT une fois que leurs employeurs ont donné leur accord. Les employés travaillent alors à temps partiel mais ils touchent leur salaire intégral qui est versé par leur patron, qui est lui-même indemnisé par le gouvernement à hauteur de la différence.

Avant d’être acceptés dans le programme, les entrepreneurs doivent montrer que leur firme est saine et que la crise entraîne des dégâts qui sont considérés comme temporaires. Les montants dus sont calculés de manière rétroactive, en fonction des heures qui, selon les salariés et l’employeur, auront été travaillées de facto.

Option binaire

Le modèle israélien, en contraste, accorde aux patrons une « option binaire », commente Yotam Margalit, chercheur à l’Institut israélien de la Démocratie et membre de la faculté de Tel Aviv, au cours d’un entretien téléphonique. « On ne peut que conserver l’employé au même niveau de tâches qu’auparavant, ou le placer pleinement en congé sans solde ».

Le problème posé par cette approche, selon Margalit, est qu’elle ne donne aucune flexibilité aux employeurs. Certains auraient préféré conserver leur personnel pour un nombre d’heures réduit, dit-il, les activités commerciales ayant parfois ralenti sans s’interrompre totalement.

Le professeur Yotam Margalit, chercheur à l’Institut israélien de la Démocratie et membre de la faculté de Tel Aviv. (Autorisation)

Un modèle plus souple aurait été moins onéreux pour le gouvernement car il n’aurait couvert que les heures de travail perdues et il n’aurait pas dû compenser la perte de salaires entiers, note-t-il.

« Nous avons suggéré que le ministère ajoute la notion de ‘Travail à court-terme’ à son modèle de manière à ce que les dirigeants d’entreprise qui le souhaitaient puissent choisir de conserver certains personnels au pourcentage qu’ils pouvaient offrir, au vu de l’impact de la COVID-19 », continue Margalit.

Avec ce « STW », explique Margalit, « un patron peut encore employer ses travailleurs, même si c’est seulement, disons, à 60 % du salaire initial, et le gouvernement de son côté économise beaucoup d’argent parce qu’au lieu de payer le congé sans solde dans son intégralité, il ne payerait aujourd’hui que 40 % du montant total de l’allocation pour congé sans solde – et tout le monde serait gagnant : le travailleur, l’employeur et le gouvernement ».

Ce mode de ‘Travail à court-terme’ aurait donné au gouvernement « un autre outil, une autre option dans son arsenal », dit-il. « L’option de quelque chose qui serait entre les deux ».

Au-delà d’économiser de l’argent pour l’Etat, ce modèle STW permet de maintenir en vie la relation entre l’employeur et son salarié, ce qui est déterminant pour faire baisser les chiffres du chômage une nouvelle fois, continue Margalit.

Plus facile de les abandonner

« L’une des raisons pour lesquelles nous nous inquiétons de cette option binaire mise en place en Israël, c’est que les employeurs sont fortement incités à placer leurs salariés en congé sans solde dans ce contexte d’incertitude économique élevée. Et une fois qu’ils l’ont fait, une fois que l’employé n’est pas venu au bureau pendant trois à six mois, il est plus facile psychologiquement de les abandonner », estime Margalit. « Cela devient plus facile aux niveaux psychologique et logistique parce que, le temps passant, le patron s’habitue à travailler sans son employé. Il finit par trouver ses solutions pour pallier l’absence de son employé, et cela aide les entreprises à intégrer l’idée qu’elles peuvent faire sans lui ».

Avec le modèle de ‘Travail à court-terme’, dit-il, même si les travailleurs sont moins présents, qu’ils effectuent moins de tâches, ils font néanmoins encore partie de l’entreprise et conservent encore le lien avec leurs employeurs.

« Pour toutes ces raisons, on s’inquiète de ce qu’en l’absence d’une forme de STW, nous soyons finalement en train de contribuer à un taux de chômage plus élevé, en ajoutant des personnes dans les rangs des chômeurs ».

La création d’un « accident moral »

L’Association israélienne des fabricants a, elle aussi, appelé à ce que le gouvernement mette au point un modèle de congé sans-solde plus flexible, dit Natanel Haiman, qui dirige la division économique de l’association. Ce qui permettrait, estime-t-il également, de conserver le lien entre l’employeur et son employé.

Le modèle israélien, ajoute-t-il, a créé un « accident moral » – lorsqu’il a été prolongé jusqu’au mois de juin 2021 – parce que pour les travailleurs à faible revenu, il n’y a finalement pas beaucoup de différences entre les salaires qu’ils touchaient avant la pandémie et leurs allocations-chômage.

« On le constate dans l’industrie », explique-t-il. « Des employés disent aux dirigeants d’entreprise qu’ils préfèrent rester en congé sans solde et quand des patrons veulent embaucher, ce n’est pas toujours facile de trouver des candidats intéressés ».

Moshe Ben Ishai, directeur-général de Nirometal Ltd. (Autorisation)

Et en effet, Ben Ishai de Nirometal raconte que lorsqu’il a demandé à certains de ses employés de revenir, tous n’ont pas été convaincus par la perspective de revenir au travail en raison des allocations qu’ils percevaient alors. « Ils préféraient rester chez eux », déplore Ben Ishai.

« Le système ne crée pas de motivation à retourner travailler ».

Il ajoute que si le système de congé sans solde avait été plus souple, il aurait pu continuer à faire travailler certains de ses ouvriers au moins à temps partiel afin de ne pas prendre le risque de les perdre.

« Cela prend beaucoup de temps et de travail pour les former », note-t-il.

Lorsque le deuxième confinement a été imposé, il a décidé de conserver tous ses employés qui travaillaient encore sur la liste de paie, malgré la nouvelle chute des revenus, craignant de les perdre le cas échéant.

« C’était très attractif pour moi d’économiser 30 % à 40 % de mes coûts en plaçant mes ouvriers en congé sans solde », reconnaît-il. « Mais j’ai eu peur de les perdre. Ce sont des professionnels et il n’est pas facile pour moi de leur trouver des remplaçants ».

Haiman, de l’Association des fabricants, souligne que cette question « d’accident moral » n’est qu’un problème très marginal et que la majorité des chômeurs désirent ardemment retrouver un travail. Et en effet, dit-il, la demande d’emplois est encore significativement supérieure à l’offre.

Et pourtant – notamment pour s’attaquer au problème – l’Association des fabricants suggère que le gouvernement devrait non seulement adopter un modèle de congé sans solde plus souple, mais qu’il devrait également fournir une subvention unique aux Israéliens qui retrouvent un travail – une incitation pour favoriser le retour à l’emploi.

« Le gouvernement n’est toutefois pas enclin à le faire parce qu’il faudrait payer », explique Haiman. « Mais ce serait, en fin de compte, gagnant-gagnant pour toutes les parties : Le gouvernement paie la prime mais il économise sur le chômage, le patron embauche un salarié et le salarié obtient la subvention et un emploi ».

Margalit, de l’IDI, explique que 23 pays de l’OCDE avaient mis en place une sorte de modèle de ‘Travail à court-terme’ avant que la crise sanitaire entraînée par le coronavirus ne frappe le monde et que 80 % des autres en ont mis une au point pendant la pandémie. « C’est devenu un outil qui a été adopté dans presque tous les pays de l’OCDE, sous une forme ou une autre, mais pour des raisons variées, Israël a décide de ne pas l’ajouter », déplore-t-il.

Même pendant le deuxième confinement, alors que l’élément de surprise s’était évanoui et que la nécessité de trouver une solution en hâte avait disparu, le gouvernement a pris la décision de conserver largement ce même modèle rigide du « Tout ou rien ».

Des systèmes qui ne communiquent pas

Il y a un certain nombre de raisons qui expliquent la décision de ne pas adopter un modèle « STW » ressemblant à ceux qui sont utilisés ailleurs. Le ministère des Finances avait estimé que ce modèle flexible ne répondrait pas aux besoins des entreprises contraintes de mettre un terme à toutes leurs activités – comme cela a été le cas des restaurants, des firmes du secteur du tourisme ou des loisirs – et que le nombre de personnes qui conserveraient leur travail dans ce cadre ne serait pas aussi important qu’on pourrait le penser.

Le ministère n’avait pas voulu que les dirigeants d’entreprise aient le sentiment que le gouvernement subventionnerait les salaires de leurs employés à chaque fois qu’il y aurait une crise, et il avait considéré que ce serait difficile de sevrer les entreprises de ce modèle de salaires subventionnés au lendemain de la crise sanitaire.

De plus, il serait beaucoup plus dur de contrôler la fraude dans un système de « Travail à court-terme », avait craint le ministère.

Un employé travaille au sein de l’entreprise Nirometal Ltd., fabricant d’équipements pour les cuisines professionnelles, le 5 novembre 2020. (Autorisation)

Il y avait eu une autre raison déterminante. En Israël, les informations ne sont pas partagées et synchronisées entre les différents systèmes, comme cela aurait été nécessaire pour décider de l’éligibilité aux subventions. Le système fiscal aurait dû transmettre des informations à l’Agence nationale des assurances pour contrôler les données reçues par les employeurs et les employés concernant le nombre d’heures travaillées – une transmission de renseignements qui ne se fait pas dans le pays. Il aurait également été nécessaire de déterminer de manière exacte la baisse subie par chaque salaire et Israël n’a aucune données sur les salaires versés, chaque mois, par les employeurs à leurs employés. Ces chiffres ne sont rendus publics que tous les six mois.

« En Israël, les systèmes ne communiquent pas les uns avec les autres et les employeurs rapportent les salaires, mais ils ne transmettent pas les niveaux d’emploi ou leurs heures travaillées », explique Benjamin Bental, professeur émérite d’économie à l’université de Haïfa et président du programme économique au centre Taub, qui est aussi l’un des co-auteurs du rapport de Taub, le rapport de l’Institut Aaron. « Et les autorités ne savent donc pas si un salaire a été versé pour un contrat à plein-temps ou pour un contrat à temps partiel ».

« Pas préparés »

Et pourtant, le manque de systèmes en place n’a pas justifié la non-adoption d’un plan de congé sans solde plus flexible, explique-t-il.

« Tout est affaire d’organisation, ce n’est pas insurmontable et encore moins impossible. Le système existe : Il faut seulement le moderniser et le rendre un peu plus sophistiqué, et tracer systématiquement les données. Ce système doit changer, de toute manière, il doit être plus souple. Nous avions une opportunité de le faire et nous avons raté cette chance », regrette-t-il.

Entre le premier et le deuxième confinement, Israël avait largement le temps de se réorganiser, ajoute-t-il. Mais il ne l’a pas fait.

Le pays était entré dans la crise sanitaire alors que le taux de chômage était historiquement bas – à seulement 3,9 % avant que la pandémie ne frappe l’Etat juif de plein fouet. Ces chiffres avaient satisfait la nation, la laissant quelque peu endormie sur ses lauriers, dans un état d’impréparation totale. Il n’y avait pas de plans d’urgence ou de programmes de formation professionnelle en place. Et le coronavirus avait pris par surprise et complètement au dépourvu les responsables du Trésor.

Et les officiels avaient donc pensé qu’il fallait mettre en place quelque chose de simple et rapide, la mise au point d’un nouveau modèle total étant trop complexe. Et ce plan simple et rapide n’a pas été mis en œuvre une seule fois, mais deux.

Benjamin Bental, professeur émérite d’économie à l’université de Haïfa et président du programme économique au centre Taub. (Autorisation)

Bental compare la réponse israélienne au coronavirus et son manque de préparation dans la gestion des deux vagues énormes de chômage à la guerre de Yom Kippour qui, en 1973, avait pris l’armée israélienne au dépourvu et dans un état de préparation insuffisant.

« Rien n’a fondamentalement changé depuis », dit-il. « Nous n’étions pas préparé alors et nous ne sommes pas préparés maintenant. Notre capacité à anticiper les choses est très médiocre, et cela apparaît de manière évidente dans les moments de crise ».

Des données rassemblées par le Centre Taub et l’Institut Aaron indiquent qu’il est probable que l’Etat juif a perdu un plus grand nombre d’heures de travail que d’autres pays qui ont mis en place un programme de congé sans solde plus souple, ce qui a entraîné une plus forte baisse de la production.

Il y a des failles dans le modèle flexible également, note Bental. La principale est qu’elle conserve les employés en lien avec leur lieu de travail d’origine, alors que le virus crée un « tout nouveau monde » dans lequel des entreprises disparaissent et d’autres sont créées. « Cela pourrait, en fait, être préférable d’avoir des employés qui, comme des atomes, se déplacent librement et peuvent rejoindre d’autres structures, des employés libres de trouver un travail ailleurs, d’une manière différente ».

D’autres experts pensent que le modèle souple est adapté aux entreprises qui veulent conserver des travailleurs hautement qualifiés, bien rémunérés, et qu’il l’est moins pour celles dont les salariés obtiennent un revenu moins important et où ils peuvent acquérir des compétences très rapidement – comme c’est le cas des personnels de salle dans les cafés.

Qu’Israël ait eu complètement tort en établissant à deux reprises un système largement rigide pour combattre la crise de l’emploi entraînée par le coronavirus ou que le pays ait peut-être fait preuve de plus de clairvoyance que les autres Etats de l’OCDE, l’Etat juif doit s’assurer qu’il aura la capacité de déployer un modèle STW à l’avenir, dit Margalit de l’IDI.

« C’est très certainement un outil que nous souhaiterions voir entre les mains des décisionnaires politiques, que ce soit dans le cadre de la crise et à l’avenir, lorsqu’une crise financière pourrait potentiellement frapper. Cela serait un outil utile pour la réponse à court-terme à apporter à une crise », continue-t-il.

En savoir plus sur :
C’est vous qui le dites...