Tout ce que vous avez toujours voulu savoir sur l’immunité en Israël

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu a jusqu’à mercredi minuit pour demander à la Knesset de lui accorder l’immunité contre les poursuites dans les trois affaires de corruption qui le concernent.

S’il ne fait pas la demande à ce moment-là, il perdra automatiquement son droit de le faire. Bien que le Premier ministre soit loin d’avoir la garantie d’obtenir une majorité à la Knesset pour soutenir une demande d’immunité, le simple fait de la demander retardera probablement de plusieurs mois tout procès potentiel.

Qu’est-ce que l’immunité et comment fonctionne-t-elle ? Le Dr Amir Fuchs et le professeur Yuval Shany de l’Institut de la démocratie israélienne expliquent.

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Pourquoi les membres de la Knesset jouissent-ils d’une immunité contre les poursuites pénales ?

Les parlementaires bénéficient d’une immunité contre les poursuites afin de leur permettre d’exercer leurs fonctions sans crainte d’ingérence ou de harcèlement de la part du gouvernement en place. Dans le passé, l’immunité des parlementaires, qui à première vue viole le principe de l’égalité devant la loi, était justifiée par le fait que des exécutifs puissants harcelaient les représentants élus du peuple pour tenter de les empêcher de s’acquitter de leurs fonctions.

Si l’immunité est si importante pour les membres de la Knesset, pourquoi n’est-elle pas automatique ?

L’immunité contre les poursuites pénales est en contradiction avec l’état de droit et le principe de l’égalité devant la loi. L’immunité transmet le message que les élus sont au-dessus de la loi, et il est donc essentiel de limiter son utilisation aux cas qui suscitent une crainte réelle qu’un acte d’accusation soit déposé dans le seul but de harceler le défendeur pour des motifs politiques.

La salle plénière du Parlement israélien à l’ouverture de la 22e Knesset à Jérusalem, le 03 octobre 2019. (Hadas Parush/Flash90)

L’immunité ne peut être justifiée que dans les cas où il y a de fortes raisons de le faire, et surtout lorsque l’acte criminel présumé du député a été commis dans le cadre de l’exercice de ses fonctions de député. L’octroi de l’immunité dans des circonstances inappropriées est susceptible de porter atteinte au principe de l’égalité devant la loi et de faire passer le message que le comportement criminel des élus peut être toléré.

Qu’est-ce que l’immunité parlementaire ?

Il existe deux types d’immunité parlementaire : l’immunité de fond et l’immunité de procédure. L’immunité de fond protège les actes directement liés à la fonction officielle du membre de la Knesset. Cette immunité s’applique principalement à l’expression d’opinions, aux votes et aux activités qui sont essentielles à l’exercice des fonctions du député. L’immunité de fond annule toute responsabilité pénale, n’expire pas lorsque le député retourne à la vie civile et ne peut être révoqué.

Cette immunité est extrêmement limitée et n’est accordée que dans « les limites du risque inhérent » associé à l’activité du député. Son but est de permettre aux députés de parler, de voter et d’agir librement dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires sans crainte d’être poursuivis ou inculpés. Il n’a pas pour but d’encourager les députés à commettre des actes criminels et ne s’applique certainement pas à la corruption ou à d’autres infractions criminelles graves.

Le Dr Yuval Shany. (Flash90)

L’immunité de procédure protège les députés contre un procès pendant qu’ils sont en fonction et concerne toute infraction pour laquelle ils ont été inculpés. Dans le passé, les députés jouissaient automatiquement de l’immunité de procédure ; le procureur général devait demander expressément à la Knesset de la révoquer lorsqu’il le jugeait approprié. Suite à plusieurs affaires dans lesquelles la Knesset a refusé de révoquer l’immunité d’un député, ce qui a suscité de vives critiques de la part du public à l’égard de la Knesset et a incité la Cour supérieure de justice à intervenir, la loi a été révisée en 2005.

Aujourd’hui, aucun député ne bénéficie d’une immunité automatique, mais il peut demander à la Knesset de lui accorder l’immunité pour divers motifs. Cela signifie que le fait de ne pas avoir d’immunité est maintenant la norme par défaut ; la Knesset doit voter spécifiquement pour l’accorder.

Quel est le but de l’immunité procédurale ?

L’immunité procédurale vise à protéger les membres de la Knesset contre tout harcèlement de la part du pouvoir exécutif. La justification traditionnelle de cette immunité est de protéger les membres des partis d’opposition contre la persécution politique par le gouvernement.

Quelle est la procédure d’octroi de l’immunité ?

Après que le procureur général a envoyé l’acte d’accusation au député accusé et au président de la Knesset, le député dispose de 30 jours pour demander à la Knesset de lui accorder l’immunité. Lorsqu’une telle demande est soumise, la commission de la Knesset doit l’examiner dans les plus brefs délais. Après avoir entendu les arguments respectifs présentés par le député et par le procureur général, la commission de la Chambre est censée procéder à un vote sur la question. Sa décision d’accorder l’immunité doit être ratifiée par le plénum de la Knesset. La validité de l’immunité ne vaut que pour la durée du mandat de la Knesset qui l’a accordée. S’il est réélu, le député peut présenter une nouvelle demande d’immunité à la Knesset suivante.

Les délibérations sur l’octroi de l’immunité peuvent-elles avoir lieu si la commission de la Knesset n’a pas été constituée ?

Le conseiller juridique de la Knesset a décidé que si la commission de la Chambre n’a pas été constituée, une audience sur l’octroi de l’immunité ne peut avoir lieu. Néanmoins, il n’y a pas d’interdiction légale de constituer le comité de la Chambre, même aujourd’hui, avec une Knesset bancale, si une majorité du comité organisateur de la Knesset en décide ainsi. Notez que la loi exige que la Knesset traite les demandes d’immunité dès que possible, ce qui pourrait être interprété comme signifiant que la Knesset est obligée de former la commission de la Chambre immédiatement et d’examiner une demande d’immunité sans délai.

Pourquoi le Premier ministre demande-t-il l’immunité s’il sait qu’il n’y a pas de comité de la Chambre pour l’examiner ?

Une demande d’immunité est susceptible d’entraîner un retard dans les poursuites pénales contre le Premier ministre. Sans une telle demande, l’acte d’accusation contre lui peut être soumis aux tribunaux ce dimanche prochain. Une demande d’immunité est censée être entendue par la commission de la Chambre de la Knesset, mais compte tenu de la position du conseiller juridique de la Knesset, à moins qu’une décision ne soit prise de former cette commission, l’affaire restera en suspens jusqu’après les prochaines élections générales.

Le Dr Amir Fuchs. (Avec l’aimable autorisation de l’Institut israélien de la démocratie)

Toute décision peut faire l’objet d’un recours devant la Cour supérieure de justice, procédure qui risque de retarder de plusieurs mois la présentation de l’acte d’accusation. La meilleure façon de comprendre la démarche du Premier ministre est de la considérer comme une tactique juridique visant à bloquer, au moins temporairement, le fait qu’il doive faire face à un procès.

Quels sont les motifs pour lesquels l’immunité est accordée ?

La loi cite quatre motifs pour accorder l’immunité à un membre de la Knesset : (1) Il s’agit d’une immunité de fond, et le député a droit à la protection de sa liberté d’expression. (2) La poursuite n’agit pas de bonne foi ou est discriminatoire envers le député. (3) La Knesset a déjà mené sa propre procédure disciplinaire contre le député, et il n’y a aucun intérêt public, compte tenu de la légèreté de l’infraction, à le traduire en justice. (4) Une procédure pénale causerait un grave préjudice aux activités de la Knesset ou à la représentation du peuple et, compte tenu de « la gravité, de la substance et des circonstances de l’infraction alléguée », l’intérêt public ne serait pas lésé si aucun procès n’avait lieu.

Aucun député ou ministre du gouvernement n’a bénéficié d’une immunité depuis que la loi a été modifiée en 2005. Il n’y a jamais eu de décision judiciaire sur le quatrième argument, mais compte tenu de la clause citée ci-dessus, il est raisonnable de supposer que l’immunité n’a pas pour but de protéger les députés contre un procès pour des infractions graves, mais seulement pour des méfaits relativement mineurs.

Lequel de ces motifs le Premier ministre peut-il invoquer pour justifier sa demande d’immunité ?

À l’heure actuelle, on ne peut que spéculer sur le choix prévu par le Premier ministre pour les motifs de sa demande d’immunité. Mais nous pouvons déjà constater que les circonstances actuelles ne correspondent clairement à aucun des critères cités dans la loi. Premièrement, il n’y a pas de lien clair entre les accusations portées contre lui et ses fonctions parlementaires. L’acte d’accusation porte principalement sur des actions visant à obtenir des avantages personnels ou qui s’écartent clairement de la conduite attendue d’un représentant du peuple.

Étant donné la nature des accusations et surtout le fait qu’elles portent sur des formes graves de corruption, il est très difficile de prétendre qu’elles sont sans conséquence et que le fait de ne pas procéder à un procès ne constituerait pas un coup grave à l’intérêt public. Le quatrième argument, à savoir que l’infraction est mineure, ne semble donc pas tenir ici.

Esther Hayut (C), présidente de la Cour suprême, lors d’une audience préliminaire de la Haute Cour sur la question de savoir si un législateur faisant l’objet d’une inculpation pénale peut être amené à former une coalition, le 31 décembre 2019. (Yonatan Sindel/Flash90)

Il ne reste donc que les « motifs de persécution » comme argument en faveur de l’octroi de l’immunité – c’est-à-dire que la poursuite n’agit pas de bonne foi ou est discriminatoire à l’égard de Netanyahu. Mais malgré le fait que ces arguments puissent bénéficier de la sympathie de ses partisans, aucune preuve solide n’a été présentée à ce jour pour étayer l’allégation selon laquelle les forces de l’ordre israéliennes, de la police au parquet et au procureur général, ont monté un complot contre le Premier ministre. En l’espèce, à première vue et tant qu’aucune preuve solide du contraire n’est présentée, cet argument n’est pas fondé dans les faits.

Quelles sont les implications du fait que la procédure d’immunité est un processus quasi-judiciaire ?

Il ne s’agit pas d’un projet de loi soumis à la Knesset ou d’une procédure politique habituelle, dans le cadre de laquelle divers accords peuvent être conclus pour permettre à la coalition (ou à l’opposition) de fonctionner. Cela signifie que les membres de la Knesset ne peuvent pas échanger leur vote en commission ou en séance plénière contre une concession de l’autre partie. Lorsqu’il s’agit d’accorder l’immunité, ils ont un pouvoir discrétionnaire indépendant quant à la façon de voter et ils ne peuvent pas promettre de voter pour ou contre l’immunité avant d’avoir entendu les arguments ou examiné la preuve ; ils ne peuvent certainement pas recevoir d’avantages de quelque nature que ce soit, pas même sous la forme d’un accord de coalition ; en fait, cela pourrait être considéré comme de la corruption.

Le processus est-il soumis à un contrôle judiciaire ?

Oui. L’octroi de l’immunité implique une procédure quasi-judiciaire, et en vertu de la Loi fondamentale : le pouvoir judiciaire, la Haute Cour est habilitée à la réexaminer. Un membre de la Knesset qui demande l’immunité doit présenter des preuves convaincantes du manque de bonne foi ou de la discrimination qui sous-tend la décision de la poursuite de porter des accusations, ou démontrer que les crimes ne peuvent être considérés comme graves, compte tenu de leur nature et des circonstances qui les entourent.

Si ces preuves ne sont pas présentées, mais que la demande d’immunité est néanmoins accordée, la Haute Cour peut intervenir et annuler la décision de la Commission de la Chambre d’accorder l’immunité. Il est concevable que la Haute Cour, après avoir conclu que les preuves requises n’ont pas été présentées, émette une injonction contre une telle décision et demande à la Knesset de reconsidérer l’octroi de l’immunité.

Pourquoi les poursuites judiciaires contre les membres de la Knesset ne peuvent-elles être suspendues qu’après leur départ ?

Comme Israël ne limite pas le mandat des membres de la Knesset ou des Premiers ministres, un gel des poursuites judiciaires tant que la personne accusée reste en fonction pourrait durer de nombreuses années et compromettre gravement la possibilité d’obtenir la vérité, tout en violant le principe de l’égalité devant la loi. Une situation dans laquelle une personne soupçonnée d’activités criminelles continue d’occuper une haute fonction publique porterait un coup sévère à la confiance du public dans le gouvernement et pourrait même permettre au suspect de prendre des mesures qui entraveraient l’enquête ou de commettre d’autres crimes.

Quelle est la pratique habituelle dans le reste du monde ?

Le système anglo-américain ne reconnaît que l’immunité d’arrestation ou d’emprisonnement. En Europe également, où il existe diverses dispositions, dont certaines sont similaires à celles d’Israël, la tendance est de limiter l’immunité dont bénéficient les agents publics. Par exemple, dans les années 1990, la France et l’Italie ont annulé l’immunité automatique contre les procès, laissant en place principalement la protection contre l’arrestation et l’emprisonnement. Les organisations internationales, telles que l’UE, soulignent que l’immunité est particulièrement importante dans les pays où l’opposition politique est confrontée à une menace réelle de persécution.

Le Dr Amir Fuchs est le chef du programme de défense des valeurs démocratiques à l’Institut israélien de la démocratie. Le professeur Yuval Shany est le vice-président de la recherche de l’IID.