La Cour invalide la loi de la « raisonnabilité », amendement d’une Loi fondamentale

Dans une décision très attendue, la Haute Cour de justice a invalidé lundi la loi qui vise à limiter le contrôle judiciaire du gouvernement, invalidant pour la première fois dans l’histoire d’Israël un élément de l’une de ses Lois fondamentales quasi-constitutionnelles.

La Cour s’est quasiment divisée en deux sur cette loi très controversée, qui a éliminé l’utilisation du critère juridique de « raisonnabilité » par les juges. Il s’agit de la seule loi importante du plan largement controversé de refonte du système judiciaire du gouvernement à avoir été adoptée jusqu’à présent. Huit juges ont voté en faveur de l’invalidation de la loi du « caractère raisonnable », tandis que sept ont voté pour son maintien.

L’arrêt établit un précédent juridique pour la Haute Cour, qui affirme avoir le droit, dans des circonstances limitées, d’invalider les Lois fondamentales, bien que celles-ci constituent le fondement de l’autorité de toutes les institutions de l’État, y compris de la Cour.

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L’arrêt de la Haute Cour de justice invalidant la loi du « caractère raisonnable » signifie que, pour l’instant, la seule mesure adoptée par le gouvernement dans le cadre de son programme de refonte du système judiciaire a été réduite à néant.

Bien que, dans certains cas, la partie perdante dans une décision de la Haute Cour puisse demander une nouvelle audience avec un panel de juges plus large, dans ce cas, les 15 juges de la Cour ont entendu les recours déposés contre la loi, de sorte qu’il n’y ait aucune perspective d’une nouvelle audience.

En théorie, le gouvernement pourrait légiférer à nouveau, sachant que la décision d’invalider la loi a été prise par 8 voix contre 7 et que deux des juges ayant statué à la majorité – l’ancienne présidente de la Cour suprême Esther Hayut et la magistrate Anat Baron – ont aujourd’hui pris leur retraite.

Cela signifie qu’il y a maintenant une majorité contre l’invalidation de la loi, mais il semble improbable que le gouvernement veuille engager un processus aussi conflictuel et controversé, du moins en ce moment, alors qu’Israël traverse peut-être la pire crise en matière de sécurité qu’il ait connue depuis un demi-siècle.

En théorie, le gouvernement pourrait également déclarer qu’il ne considère pas la décision comme valable et que, si la Cour infirme une décision gouvernementale ou ministérielle sur la base du critère du « caractère raisonnable », il ne s’y conformera pas. Une telle mesure créerait une crise constitutionnelle sans précédent dans laquelle les institutions de l’État ne sauraient pas à qui obéir – au gouvernement ou à la Cour. Mais créer un tel chaos constitutionnel, certainement pendant la guerre actuelle, serait une réaction excessive.

Les réactions à l’arrêt historique de la Haute Cour de justice ne se sont pas faites attendre.

Le ministre de la Justice Yariv Levin (Likud), architecte du plan de refonte du système judiciaire, a accusé les juges de « prendre entre leurs mains toutes les autorités qui, dans une démocratie, sont réparties entre les trois branches du pouvoir. »

« Cette décision ne nous empêchera pas d’agir », a-t-il déclaré avant d’ajouter que le gouvernement « continuera à agir avec retenue et responsabilité » pendant la guerre.

Le ministre de la Justice Yariv Levin lors d’une conférence gouvernementale, au bureau du Premier ministre, à Jérusalem le 10 septembre 2023. (Crédit : Chaïm Goldberg/Flash90)

Le ministre de la Culture et des Sports, Miki Zohar (Likud), a déclaré « qu’il aurait été préférable que cette décision soit rendue publique après ces jours difficiles, ne serait-ce que pour empêcher le retour d’un discours qui sème la discorde ».

« Nous devons en ce moment nous mordre les lèvres, faire preuve de responsabilité et maintenir l’unité. C’est notre responsabilité à l’égard de ceux qui sont tombés au combat », a-t-il ajouté.

Le ministre de l’Immigration et de l’Intégration, Ofir Sofer (Otzma Yehudit), a jugé que le moment choisi pour rendre cette décision était « malheureux, scandaleux, et qu’il démontre surtout une déconnexion ».

« Mais, s’il vous plaît, faites la part des choses. Nous sommes encore au plus fort d’une guerre difficile et le défi au nord est toujours d’actualité. Le discours doit se concentrer uniquement sur notre combat uni. »

Le ministre des Communications, Shlomo Karhi (Likud), a également réagi. « Alors que nous mettons tous – temporairement – de côté nos différends afin de nous unir et de mener Israël vers une victoire complète sur nos ennemis, les juges de la Haute Cour insistent pour nous prouver une fois de plus à quel point ils sont déconnectés et non représentatifs du peuple. »

Il a accusé les juges d’avoir rendu « une décision qui sème la discorde alors que de nombreux soldats qui mettent leur vie en danger dans une guerre pour notre patrie s’opposent au dangereux changement de régime qu’elle présage ».

Le Likud, parti du Premier ministre Benjamin Netanyahu, a indiqué qu’il était « malheureux que la Cour suprême ait décidé de rendre une décision au cœur du désaccord sociétal en Israël alors que des soldats de Tsahal de droite et de gauche se battent et mettent leur vie en danger ».

« La décision de la Cour va à l’encontre du désir d’unité du peuple, en particulier en temps de guerre. »

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu s’entretenant avec le président de la Knesset Amir Ohana lors d’une réunion du Likud, à la Knesset, à Jérusalem, le 6 février 2023. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Le président de la Knesset, Amir Ohana (Likud), a lui estimé « qu’il est évident que la Cour suprême n’a aucune autorité pour invalider les Lois fondamentales ».

« Mais, il est encore plus évident que nous ne pouvons pas traiter cette question tant que nous sommes en pleine guerre. »

Selon Yaïr Lapid (Yesh Atid), chef de l’opposition, la décision de la Haute Cour « met fin à une année difficile de conflit qui nous a déchirés de l’intérieur et a conduit au pire désastre de notre histoire ». Il a affirmé que « la source du pouvoir d’Israël, la base de la force israélienne, est le fait que nous soyons un État Juif, démocratique, libéral et respectueux des lois ». Il a déclaré qu’il apportait son « soutien total » à la Cour. « Si le gouvernement recommence à se battre contre la Haute Cour, [c’est qu’] il n’aura rien appris. »

L’ONG Mouvement pour un gouvernement de qualité (MQG) en Israël, l’un des principaux opposants au projet de loi du gouvernement, a salué le « verdict historique » comme « une formidable victoire publique pour ceux qui aspirent à la démocratie ». « Un gouvernement et des ministres qui cherchaient à se soustraire à l’État de droit ont appris qu’il y avait des juges à Jérusalem, que la démocratie existait et qu’il y avait une séparation des pouvoirs. »

Le député Matan Kahana (HaMahane HaMamlahti) a exhorté les deux parties à « prendre une grande respiration et à faire la part des choses ». Il a souligné « qu’une décision de la Haute Cour doit être respectée », tout en critiquant à la fois la Knesset et la Cour pour avoir pris des décisions historiques sur de telles questions avec une très courte majorité. Il a indiqué que, selon lui, la prochaine Knesset devra parvenir à des accords généraux sur la refonte du système judiciaire.

La cheffe du parti Avoda, Merav Michaeli a salué le verdict. « Même les juges conservateurs ont décidé aujourd’hui que la Cour avait le pouvoir de réviser et d’invalider les Lois fondamentales. Il n’y a pas de déclaration plus claire pour tous les destructeurs de la démocratie. La démocratie israélienne n’abandonnera pas. »

Hayut, qui a participé à cette décision lundi, l’une de ses dernières ayant pris sa retraite en octobre, a fait valoir dans sa décision d’invalider que la loi du caractère raisonnable ne peut porter atteinte aux caractéristiques essentielles d’Israël en tant qu’État juif et démocratique.

Elle a précisé que cette limitation découle des principes énoncés dans la Déclaration d’indépendance, des Lois fondamentales déjà promulguées et des précédents juridiques issus de décisions de justice historiques.

Hayut a également souligné l’extrême facilité avec laquelle une Loi fondamentale peut être modifiée à la majorité simple et le fait que des majorités politiques étroites peuvent contrôler ce processus, et a déclaré que cette réalité signifie que le contrôle judiciaire des Lois fondamentales est essentiel pour restreindre la Knesset dans des circonstances exceptionnelles.

La juge a fait valoir que la loi du « caractère raisonnable » est l’un de ces cas exceptionnels, car elle supprime le contrôle judiciaire par le biais de la norme judiciaire du « caractère raisonnable » de toutes les décisions prises par le Premier ministre, le cabinet et les ministères, sans exception.

Selon Hayut, cette loi « porte le plus grave préjudice possible au principe de la séparation des pouvoirs et au principe de l’État de droit » et constitue donc « un coup sévère à deux des caractéristiques les plus explicites d’Israël en tant qu’État démocratique ».

En tant que telle, la loi doit être invalidée, a-t-elle écrit.

Le juge David Mintz, dans une opinion pour la minorité, a critiqué la décision de Hayut, décrivant sa doctrine comme « quelque chose sorti de nulle part », qui « sape les principes démocratiques fondamentaux, notamment la séparation des pouvoirs ».

Mintz, un juge fortement conservateur, estime que la capacité de la Cour à examiner et à invalider même une loi ordinaire « ne repose pas sur des bases solides » et a affirmé qu’il n’y a « certainement aucune autorité permettant à la Cour de délibérer sur la validité d’une Loi fondamentale » ni d’en invalider une.

« L’invalidation d’une Loi fondamentale sur la base d’une doctrine amorphe et d’une formule non définie a un prix élevé d’un point de vue démocratique, surtout lorsqu’il s’agit d’une question au sujet de laquelle la Cour elle-même se trouve dans un ‘conflit d’intérêts institutionnel' », a écrit Mintz.

Le magistrat a également fait valoir que la nouvelle loi n’empêchait pas la Cour d’examiner les décisions gouvernementales et ministérielles à l’aide d’autres doctrines judiciaires, qu’elle ne donnait pas au gouvernement un pouvoir discrétionnaire complet et total et qu’elle n’accordait pas l’immunité à ses décisions.

Le chef du parti HaMahane HaMamlahti, Benny Gantz, membre du gouvernement d’urgence, a également fait part de sa position. « La veille du 7 octobre, la société israélienne avait atteint des sommets, des divisions et un discours de haine auxquels nous n’aurions pas dû arriver », a-t-il déclaré.

« La décision [de la Haute Cour] doit être respectée et la leçon tirée de la conduite de l’année écoulée doit être retenue. Nous sommes des frères et nous avons un destin commun. »

Selon lui, après la guerre, « nous devrons décider des relations entre les branches du pouvoir et légiférer une ‘Loi fondamentale : La Législation’ qui ancrera le statut des Lois fondamentales ». « Nous le ferons avec un large consensus. »

La loi du « caractère raisonnable », adoptée en juillet dernier en tant qu’amendement à la Loi fondamentale : Le pouvoir judiciaire, interdit à tous les tribunaux, y compris à la Haute Cour, de délibérer et de statuer sur les décisions gouvernementales et ministérielles sur la base de la norme judiciaire du caractère raisonnable.

Les requérants contre la loi du « caractère raisonnable », ainsi que la procureure générale Gali Baharav Miara, ont fait valoir qu’elle supprimait des garde-fous essentiels à la protection de la démocratie israélienne et qu’elle devait donc être invalidée ; le gouvernement a fait valoir que la norme donnait au tribunal un champ d’action trop large pour intervenir dans des décisions politiques qui devraient être du seul ressort du gouvernement, et que la Cour n’avait pas le pouvoir d’invalider des Lois fondamentales en premier lieu.

Avant le 7 octobre, certains ministres du gouvernement et députés de la coalition avaient indiqué qu’ils pourraient ne pas se conformer à une décision invalidant la législation, ce qui provoquerait une grave crise constitutionnelle. La guerre en cours contre le groupe terroriste palestinien du Hamas et le groupe terroriste chiite libanais du Hezbollah pourrait toutefois tempérer ces réactions.

Me Ilan Bombach arrivant à une audience sur les recours déposés contre la loi du « caractère raisonnable » du gouvernement, à la Cour suprême de Jérusalem, le 12 septembre 2023. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

Les juges de tendance libérale, dont le président temporaire de la Cour suprême, Uzi Vogelman, avaient exprimé leur profonde inquiétude lors de l’audition de septembre sur la loi du « caractère raisonnable », craignant qu’elle n’annule tout contrôle judiciaire effectif sur les décisions du gouvernement et des ministres. Les magistrats conservateurs tels que Mintz et Noam Sohlberg avaient toutefois estimé que rien dans la constitution israélienne ne justifiait que la Haute Cour invalide une Loi fondamentale.

Les tensions n’avaient cessé de monter en puissance pendant cette session-marathon qui avait duré plus de 13 heures. Cela avait été le cas lorsque le député Simcha Rothman, président de la commission de la Constitution, du Droit et de la Justice de la Knesset, avait admonesté la Cour en la qualifiant « d’oligarchie » dépourvue de tout droit de s’opposer à la volonté exprimée par la majorité.

Il y avait deux questions au centre du débat : la Haute Cour peut-elle réexaminer les Lois fondamentales, quasi-constitutionnelles en Israël, dont la loi sur la dite « raisonnabilité » ? La législation répond-elle aux exigences définies par la Cour en matière d’invalidation, ce qui permettrait à cette dernière d’affirmer qu’elle porte un coup mortel à la démocratie israélienne et que les juges sont en droit de la rejeter ?

La querelle sur l’autorité de la Cour avait atteint son paroxysme lors d’une intervention de Me Ilan Bombach, l’avocat qui représentait le gouvernement.

Me Bombach s’était alors efforcé de réfuter l’argument avancé par la présidente Hayut, dans son avis juridique écrit sur la Loi de l’État-nation, en 2021, quand elle avait estimé que la Cour était en mesure d’invalider une Loi fondamentale si cette dernière sapait le caractère démocratique ou le caractère juif d’Israël – ou qu’elle leur faisait courir un danger mortel.

Elle avait basé cette réflexion sur la Déclaration d’Indépendance de 1948 et sur « le poids constitutionnel », selon elle, de cette dernière. La Déclaration d’Indépendance avait établi la nature d’Israël en tant qu’État juif et démocratique et elle avait également donné des instructions en vue de la formulation d’une constitution – une tâche qui n’avait jamais été terminée et qui avait finalement été abandonnée en 1950 en faveur des Lois fondamentales, adoptées de manière fragmentée.

Si l’issue finale de l’audience était difficile à déterminer, il n’y avait aucun doute sur la nature historique de l’audience qui a eu lieu en septembre, ni sur le fait qu’elle a reflété un schisme gigantesque au sein du corps politique sur la question de la nature de la démocratie et sur la question du mode de gouvernance au sein de l’État juif.