Un an après le transfert américain, les ambassades n’affluent pas à Jérusalem
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Analyse

Un an après le transfert américain, les ambassades n’affluent pas à Jérusalem

Depuis l'ouverture de la mission américaine le 14 mai 2018, une seule autre ambassade a ouvert dans la ville - et pourrait bientôt fermer, tandis que l'UE est un obstacle majeur

Raphael Ahren

Raphael Ahren est le correspondant diplomatique du Times of Israël

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu prend la parole lors de la cérémonie d'ouverture officielle de l'ambassade des États-Unis à Jérusalem, le 14 mai 2018. (Yonatan Sindel/Flash90)
Le Premier ministre Benjamin Netanyahu prend la parole lors de la cérémonie d'ouverture officielle de l'ambassade des États-Unis à Jérusalem, le 14 mai 2018. (Yonatan Sindel/Flash90)

Lors des festivités de Yom HaAtsmaout l’année dernière, le Premier ministre Benjamin Netanyahu avait promis un « traitement préférentiel » pour les 10 premiers pays à déplacer leur ambassade à Jérusalem.

« Il y a un principe simple, vous le connaissez : premier arrivé, premier servi », a-t-il dit aux ambassadeurs étrangers lors d’une réception dans la capitale le 19 avril 2018.

À l’époque, les États-Unis et le Guatemala devaient ouvrir des ambassades à Jérusalem dans les semaines à venir, ce qui, selon les responsables israéliens, donnerait l’élan nécessaire pour renverser un tabou vieux de plusieurs décennies contre la création de missions diplomatiques dans la Ville Sainte.

« Je suis ravi de dire qu’il y a au moins une demi-douzaine de pays qui discutent sérieusement avec nous du déménagement de leur ambassade à Jérusalem », avait annoncé Netanyahu ce jour-là.

Dans cet esprit optimiste, le ministre de la Construction et du Logement, Yoav Gallant, a exhorté la municipalité de Jérusalem à préparer un quartier de la ville à l’afflux de missions étrangères, à l’instar du quartier Embassy Row de Washington, DC.

Une poignée de pays ont envisagé l’idée et certains ont même ouvert des « missions » ou des « bureaux » de niveau inférieur à Jérusalem. Mais la délocalisation massive espérée des ambassades ne s’est pas concrétisée. (Une ambassade est considérée comme le siège de la représentation d’un gouvernement dans un pays étranger et a un statut spécial que les consulats et autres « missions » et « bureaux » de niveau inférieur n’ont pas).

Alors qu’Israël et les États-Unis célèbrent mardi le premier anniversaire de l’ouverture de l’ambassade américaine à Jérusalem, les États-Unis et le Guatemala restent les deux seuls pays qui y ont leur ambassade. Et le prochain gouvernement du pays d’Amérique centrale pourrait encore rapatrier son ambassade à Tel Aviv, comme s’y sont engagés certains des principaux candidats lors des prochaines élections.

Entre-temps, l’Union européenne, dans une note interne obtenue par le Times of Israel, a minimisé la tendance de certains Etats membres à ouvrir des bureaux commerciaux à Jérusalem (dont certains ont un statut diplomatique puisqu’ils sont considérés comme des « extensions » de l’ambassade d’un pays à Tel Aviv, mais pas comme des ambassades en tant que telles), en affirmant qu’elle reste fermement opposée à toute reconnaissance de la ville comme capitale israélienne et à l’ouverture d’ambassades dans cette ville.

Contrairement à toutes les prédictions négatives, l’ambassade de Jérusalem a été un succès extraordinaire

Washington et Jérusalem célèbrent néanmoins la décision historique du président américain Donald Trump comme un jalon d’une ampleur phénoménale.

« Contrairement à toutes les prédictions négatives, l’ambassade de Jérusalem a été un succès extraordinaire, faisant progresser la coexistence pacifique, la coopération bilatérale et les échanges culturels entre Israéliens, Palestiniens et Américains », a écrit l’ambassadeur américain David Friedman dans un éditorial d’anniversaire pour le quotidien Israel Hayom.

L’ambassadeur américain en Israël David Friedman à l’ambassade américaine de Jérusalem, le 30 mai 2018, avant une interview accordée au « Times of Israel » (Crédit : Matty Stern, US embassy Jerusalem)

« Surtout, l’ambassade des États-Unis à Jérusalem défend la vérité – le fondement de toute politique réussie. Le déménagement de notre ambassade place les États-Unis du bon côté de l’histoire. »

De nombreux Palestiniens seraient probablement en désaccord avec l’affirmation de Friedman selon laquelle la réinstallation de l’ambassade a favorisé la « coexistence pacifique ». Mais il est indéniable que les prédictions apocalyptiques prétendant que cette décision enflammerait le Moyen Orient tout entier ne se sont pas réalisées.

Communiqué de presse du Hamas du 15 mai 2018, annonçant la mort de 10 de ses membres de son ministère de l’Intérieur lors des affrontements avec l’armée israélienne la veille. (Autorisation)

La cérémonie d’ouverture du 14 mai 2018 a eu lieu le jour le plus meurtrier de la soi-disante Marche du Retour, avec des émeutes palestiniennes et au moins un incident au cours duquel des Palestiniens ont ouvert le feu à la frontière de Gaza à la demande de l’organisation terroriste du Hamas. L’armée israélienne a riposté par des tirs réels, tuant 62 Palestiniens ce jour-là et le lendemain. Selon une enquête du Conseil des droits de l’homme de l’ONU publiée plus tôt cette année, sept des morts étaient des enfants ; Israël a rejeté le rapport comme un document « pro Hamas, pro terroriste ».

Selon un responsable du Hamas, 50 de ces 62 hommes étaient membres du Hamas, et trois autres faisaient partie du groupe terroriste du Jihad islamique. Parmi les morts, a indiqué Tsahal, figuraient les huit membres d’une cellule d’agents armés du Hamas qui ont été tués dans une fusillade alors qu’ils tentaient de franchir la barrière dans le nord de la bande de Gaza.

Des Palestiniens combattent les forces israéliennes près de la frontière entre la bande de Gaza et Israël, à l’est de la ville de Gaza, le 14 mai 2018. (AFP Photo/Thomas Coex)

Selon Friedman, dont le nom est gravé sur la plaque du bâtiment de l’ambassade dans le quartier d’Arnona, « plus de 100 diplomates américains viennent travailler chaque jour » à Jérusalem, « travaillant main dans la main avec Israéliens et Palestiniens, et des touristes américains et étrangers viennent chaque jour juste pour prendre une photo ou dire une prière ».

Dix mois après que l’administration Trump a transformé son consulat du 14, rue David Flusser en ambassade, elle a fusionné son consulat de la rue Agron – qui servait historiquement les Palestiniens – en ambassade, l’appelant « Palestinian Affairs Unit ».

Le consulat des Etats-Unis à Jérusalem qui a fusionné avec l’ambassade américaine en Israël dans la ville sainte. Photo datant du 4 mars 2019. (Crédit : AP Photo/Ariel Schalit)

C’est dans ce bâtiment historique, qui servait de consulat général des États-Unis depuis 1928, que Friedman s’est officiellement installé plus tôt cette année, mettant fin à la nécessité pour l’administration de sursoir à la Jerusalem Embassy Act de 1995. (En plus de demander à l’ambassade de déménager dans la ville, cette loi stipulait également que la résidence du chef de mission y soit également domiciliée).

L’ambassade des États-Unis « comprend maintenant 10 services diplomatiques interconnectés », a déclaré M. Friedman dans un discours prononcé en mars, notant que depuis l’inauguration, « la présence américaine à Jérusalem n’a fait que croître ».

Les États-Unis ont également entamé le « processus de sélection d’un site pour une ambassade permanente des États-Unis en Israël à Jérusalem », a déclaré un porte-parole de l’ambassade au Times of Israel à l’époque.

Le pendule va-t-il osciller pour le Guatemala ?

L’ambassade du Guatemala est actuellement située dans un immeuble de bureaux dans le parc technologique de Malha, à Jérusalem. Mais si cela dépend de certains des principaux candidats aux élections présidentielles du mois prochain, elle pourrait bientôt être réinstallée à Tel Aviv.

En raison de la limitation de son mandat, le président Jimmy Morales – un allié inébranlable d’Israël et un ami personnel proche de la famille Netanyahu – ne peut se représenter aux élections, et nombre de ses successeurs potentiels ont juré d’annuler sa décision en ce qui concerne Jérusalem.

‘Il n’y a aucune garantie que le prochain président maintiendra l’ambassade du Guatemala à Jérusalem’

Dans les semaines qui ont précédé le vote du 16 juin, la question de l’ambassade est devenue « de plus en plus répandue », selon Leah Soibel, fondatrice et PDG de Fuenta Latina, une organisation à but non lucratif qui encourage les liens entre Israël et le monde hispanophone.

« Il n’y a aucune garantie que le prochain président maintiendra l’ambassade du Guatemala à Jérusalem », a-t-elle déclaré au Times of Israel.

Le président du Guatemala, Jimmy Morales, lors de la cérémonie d’ouverture officielle de l’ambassade du Guatemala à Jérusalem, le 16 mai 2018. (Marc Israel Sellem/Pool)

« Nous devons nous rappeler qu’au départ, la décision de Jimmy Morales de déplacer l’ambassade à Jérusalem n’a pas été largement soutenue au Guatemala. Les pays arabes ont menacé de boycotter les exportations de cardamome du Guatemala, qui se chiffrent en millions de dollars », a-t-elle dit.

« Cependant, il s’agissait de menaces vides et les exportations continuent. En conséquence, le déménagement de l’ambassade est devenu un sujet de débat politique, c’est pourquoi un certain nombre de candidats l’ont intégré dans leur programme politique lors de la prochaine élection présidentielle ».

Jusqu’à présent, la seule candidate ayant une chance réaliste de gagner et qui déclare fièrement son soutien à l’ambassade de Jérusalem est Zury Ríos, la fille de l’ancien dictateur militaire du pays, Efraín Ríos Montt, qui avait des liens étroits avec Israël.

Suivant les traces de son défunt père, Ríos, qui occupe actuellement la deuxième place dans les sondages, promet une amitié durable avec l’État juif.

« Je reconnais Jérusalem comme la capitale d’Israël et je maintiendrai l’ambassade dans cette capitale », a-t-elle déclaré au Times of Israel dans une récente interview téléphonique.

La candidate à la présidence du Guatemala, Zury Ríos. (Autorisation)

« Nous avons toujours été là pour Israël et Israël a toujours été là pour nous. Les deux pays ont une profonde admiration et un profond respect mutuel », a-t-elle ajouté, jurant de se ranger du côté de Jérusalem dans ses différends avec les Palestiniens ou l’Iran.

Les liens entre Israël et le Guatemala ont toujours été forts et le sont encore aujourd’hui. Plus tôt cette semaine, une rue appelée Jerusalem the Capital of Israel Street a été officiellement inaugurée à Guatemala City. Le même jour, des centaines de Guatémaltèques – juifs et évangéliques – ont défilé dans la capitale pour soutenir l’État juif.

L’épouse du président sortant, Patricia Marroquín de Morales – qui a accueilli en décembre l’épouse du Premier ministre, Sara Netanyahu, pour une « visite historique » – est en Israël cette semaine pour participer aux festivités marquant l’anniversaire du transfert de l’ambassade des Etats-Unis.

L’ambassadeur d’Israël au Guatemala Matty Cohen, (au centre, en chemise blanche), assiste à l’inauguration de Jerusalem the Capital of Israel Street à Guatemala City, en mai 2019. (Facebook)

L’ancien président du Paraguay, Horacio Manuel Cartes, qui s’est également rendu à Jérusalem cette semaine, a transféré l’ambassade de son pays à Jérusalem l’année dernière. Mais dans ce qui pourrait être considéré comme une mise en garde pour les bailleurs de fonds israéliens du Guatemala, son successeur, Mario Abdo Benitez, a rapidement annulé cette décision, fermé la mission rapidement ouverte, également au parc technologique Malha, pour ensuite la transférer à nouveau à Tel Aviv.

Le Honduras a également parlé de transférer son ambassade à Jérusalem… si Israël ouvre une mission dans sa capitale, Tegucigalpa.

Le 24 mars, le président du Honduras, Juan Orlando Hernandez, a annoncé que son pays « ouvrirait immédiatement une mission diplomatique officielle à Jérusalem, ce qui permettra d’étendre notre ambassade dans la capitale d’Israël, Jérusalem ». Le transfert de l’ambassade sera la « deuxième étape », a-t-il dit.

Dans un communiqué officiel publié le même jour, le ministère des Affaires étrangères du pays a indiqué qu’un « bureau commercial » serait ouvert à Jérusalem dès qu’Israël ouvrirait un « bureau de coopération » à Tegucigalpa. Jusqu’à présent, Israël n’a pas établi de présence diplomatique officielle dans la capitale hondurienne et n’envisage pas actuellement d’en ouvrir une en raison de contraintes financières, selon les diplomates israéliens.

Le secrétaire au Trésor américain Steve Mnuchin et la fille et conseillère du président américain Donald Trump, Ivanka Trump, dévoilent la plaque d’inauguration lors de l’ouverture de l’ambassade des États-Unis à Jérusalem le 14 mai 2018. (AFP Photo/Menahem Kahana)

Les missions sont envisageables

Un an après l’ouverture de l’ambassade des Etats-Unis à Jérusalem et l’encouragement de leurs alliés à faire de même, les « bureaux » ou « missions » qui s’occupent de questions commerciales, de défense ou culturelles semblent être devenus la solution pratique pour les amis des Etats-Unis et d’Israël qui veulent faire un geste de bonne volonté en faveur de l’Etat Juif mais ne veulent pas aller au bout et déplacer leurs ambassadeurs vers Jérusalem.

En octobre 2018, le Premier ministre australien Scott Morrison a déclaré qu’il était « ouvert » à l’idée de déplacer l’ambassade de son pays dans la ville. Mais quelques semaines plus tard, il a déçu les responsables israéliens en ne reconnaissant officiellement que Jérusalem-Ouest comme capitale d’Israël (Israël considère toute la ville comme sa capitale) et en promettant de ne déplacer l’ambassade d’Australie là-bas que « lorsque cela sera possible, en soutien et après détermination du statut final. »

En mars 2019, Canberra a ouvert discrètement un « Bureau du commerce et de la défense » dans la tour de bureaux Migdal Ha’ir à Jérusalem Ouest, les responsables soulignant qu’il n’a aucun statut diplomatique.

Une diplomate australienne s’entretient avec un collègue israélien dans le nouveau bureau australien de la défense et du commerce à Jérusalem. (Twitter)

Une histoire similaire s’est produite avec le Brésil. Au cours de la campagne présidentielle de l’année dernière, le Brésilien Jair Bolsonaro s’est engagé à déplacer l’ambassade de son pays à Jérusalem. Après sa victoire, il est passé de la réitération de cette promesse à la prise de distance, déclarant finalement, lors d’une visite en Israël en mars, que son gouvernement avait « décidé d’établir un bureau à Jérusalem pour la promotion du commerce, des investissements, de la technologie et de l’innovation ».

« J’espère que c’est un premier pas vers l’ouverture, à temps, de l’ambassade du Brésil à Jérusalem », a déclaré M. Netanyahu à l’époque. Jason Greenblatt, négociateur de paix de Trump au Moyen Orient, a tweeté des félicitations et a exhorté « toutes les nations » à envisager d’ouvrir des ambassades dans la ville.

Si certains responsables israéliens ont salué le projet de bureau brésilien en tant que mission dotée du statut diplomatique, la déclaration officielle du pays à ce sujet n’indique pas que ce soit le cas.

Certains amis d’Israël en Europe centrale ont également annoncé leur souhait de transférer leurs ambassades, mais se sont abstenus de le faire, pour diverses raisons.

Le Premier ministre roumain Viorica Dăncilă, par exemple, en mars 2019, a solennellement déclaré que son pays transférerait son ambassade de Tel Aviv à Jérusalem.

Mais en Roumanie, c’est le président, et non le Premier ministre, qui a le dernier mot en matière de politique étrangère, et Klaus Iohannis a rapidement fait savoir qu’aucune décision n’avait été prise en la matière, et a noté que ses propres opinions personnelles sur cette question étaient connues. (Traduction : Il est contre.)

Si les journalistes insistent, les fonctionnaires de l’UE ont reçu pour instruction de répondre que l’UE et ses Etats membres ‘continueront à respecter le consensus international sur Jérusalem’

En République tchèque, c’est le président Milos Zeman qui, en avril 2018, a annoncé le début d’un processus en trois étapes pour transférer les missions diplomatiques tchèques de Tel Aviv à Jérusalem. Mais ce n’est pas lui qui décide, et le Premier ministre n’est pas pressé d’ouvrir une ambassade dans la capitale.

Les deux premières étapes du plan de Zeman ont été mises en œuvre. La première est la nomination, en avril dernier, d’un consul honoraire à Jérusalem. Environ six mois plus tard, Zeman a ouvert la fameuse Maison tchèque à Jérusalem, un espace de bureaux dans le théâtre de la Cinémathèque dont les responsables à Prague ont souligné qu’il n’avait aucun statut diplomatique.

Une ambassade tchèque à part entière n’ouvrira probablement pas dans un avenir proche. Le ministère des Affaires étrangères du pays a souligné l’année dernière qu’il « respecte pleinement la politique commune de l’Union européenne, qui considère Jérusalem comme la future capitale à la fois de l’État d’Israël et du futur État palestinien ».

Le Premier ministre Benjamin Netanyahu, son épouse Sara et le président tchèque Miloš Zeman à la cérémonie d’ouverture de la Maison tchèque à Jérusalem, le 27 novembre 2018. (Crédit : Yonatan Sindel/Flash90)

En effet, c’est la volonté de consensus de Bruxelles en matière de politique étrangère qui semble empêcher certains Etats membres de délocaliser leurs ambassades.

Une note interne de l’UE du mois de mars indique que, si poussés par les journalistes sur la promesse du Premier ministre roumain de déménager l’ambassade, les officiels devraient répondre que l’UE et ses Etats membres « continueront à respecter le consensus international sur Jérusalem ».

La note cite la résolution 487 du Conseil de sécurité des Nations unies de 1980, qui appelle les pays « qui ont établi des missions diplomatiques à Jérusalem à retirer ces missions de la Ville Sainte ».

En désaccord avec l’UE

Pourtant, un État membre de l’UE semble faire le contraire : En mars, la Hongrie a ouvert un bureau commercial à Jérusalem qu’elle considère comme une « extension » de l’ambassade de Tel Aviv du pays, les responsables à Budapest soulignant que le bureau a un « statut diplomatique ».

« C’est un moment très excitant pour nous car c’est la première mission diplomatique européenne ouverte à Jérusalem depuis des décennies », a déclaré M. Netanyahu lors de la cérémonie d’ouverture de cette mission.

Le ministre hongrois des affaires étrangères Péter Szijjártó (à gauche) et le Premier ministre Benjamin Netanyahu lors de l’ouverture de la mission commerciale de la Hongrie dans le centre de Jérusalem, le 19 mars 2019. (Crédit : Amos Ben Gershom/GPO)

La note interne de l’UE cherche une fois de plus à minimiser l’importance de la décision de Budapest, en demandant aux responsables de dire aux journalistes que l’Union et ses membres continuent à « respecter le consensus international sur Jérusalem » comme le stipule la Résolution 487.

« La Hongrie n’ouvre pas une ambassade, mais un bureau commercial », souligne cette note.

La décision de Trump d’ouvrir l’ambassade américaine à Jérusalem a ébranlé ce qui fut pendant des décennies un article de foi inébranlable pour la communauté internationale. Mais un an plus tard, les vannes diplomatiques ne se sont pas encore ouvertes et les Européens, en particulier, font de leur mieux pour les maintenir fermées.

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